Leo Klinkers
Federal Alliance of European Federalists (FAEF)
24 Oktober 2019
Wat gebeurde er?
In oktober 2019 besloot de Europese Raad, op aangeven van de
betrokken EU-ministers, om de onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië over
toetreding tot de EU te stoppen. De regeringsleiders van Frankrijk, Nederland,
Spanje en Denemarken hadden er geen vertrouwen meer in. Maatregelen op het
gebied van corruptie- en misdaadbestrijding en verbeteringen van
overheidsbestuur zouden nog onvoldoende zijn uitgevoerd.
Met vijf denklijnen val ik deze beslissing aan. Let op de
manier waarop Frankrijk (Macron) en Nederland (Rutte) in dit artikel aan de
orde komen.
De Europese Raad heeft geen democratisch mandaat
Tot de grondslagen van democratie behoort dat bestuurders aan
een constitutioneel gekozen parlement verantwoording afleggen voor hun
besluiten.
Welnu, de Europese Unie is niet gebaseerd op een constitutie maar op een verdrag – in dit verband het Verdrag van Lissabon. Zij is daarom slechts een samenwerkingsverband tussen regeringen. Deze vorm van samenwerking heeft de naam van intergouvernementeel besturen, waarbij regeringsleiders de dienst uitmaken. Niet de volksvertegenwoordiging. Ofwel omdat die er niet is, ofwel omdat die geen bevoegdheid heeft om de bestuurders ter verantwoording te roepen.
Het Europese Parlement heeft alleen enkele bevoegdheden om
iets toe te staan of af te keuren. De Europese Raad van zeventwintig
regeringsleiders en staatshoofden neemt de belangrijkste beslissingen, maar is
niet door het volk gekozen. De Raad heeft dus geen constitutioneel verankerd democratisch
mandaat. En omdat de leden van de Europese Raad niet ter verantwoording kunnen
worden geroepen zijn ze onaantastbaar.
De leden van de Europese Raad kunnen kritiek vanuit het
Europese Parlement, de Europese Commissie en de media naast zich neerleggen.
Het Verdrag biedt de Raad namelijk de bevoegdheid om elke beslissing te nemen
waarvan de Raad vindt dat die de doelen van de EU dient. Basta.
De Europese Raad is een vorm van autocratiserende oligarchie
Jean-Jacques Rousseau leerde ons dat elke vertegenwoordiging
van het volk een electieve aristocratie vormt. En dat die altijd zal evolueren
in de richting van een oligarchie. Vervolgens heeft een oligarchie steeds de
neiging om door te glijden naar een vorm van autocratie. De geschiedenis kent
vele voorbeelden van echte, en van would be autocraten. De wereld van vandaag
ook: Trump, Johnson, Erdogan, Poetin, Bolsonaro, Orban, Assad, Xi Jingpin, Maduro,
Netanyahu, om er enkele te noemen.
Voor het afremmen van een dergelijke – voor het volk
schadelijke – evolutie zijn er verdedigingsmechanismen nodig. Die moeten worden
ingebouwd in het constitutionele en institutionele stelsel van een
democratische staat. Waar ze ontbreken of zwak zijn grijpen autocraten hun
kans.
In paragraaf 6.3.5 van mijn boek ‘Sovereignty, Security and Solidarity’ bespreek ik hoe de poging van Valérie Giscard d’Estaing om een waarachtige Europese Constitutie te ontwerpen (2003) is getorpedeerd door verwerping van het referendum in Frankrijk en Nederland (2005). Daarna namen de EU-regeringsleiders het werk over en met de constructie van het Verdrag van Lissabon plaatsten zij zichzelf als Europese Raad aan het hoofd van de ultieme besluitvorming. Daardoor – dus door het ontbreken van een echt parlement met de bevoegdheid om bestuurders van een regering ter verantwoording te roepen – ontbreekt het eerste verdedigingsmechanisme tegen personen die (steeds meer) bestuurlijke macht ambiëren zonder verantwoording te hoeven afleggen over het gebruik van die macht. Dat is alleen op te lossen door het verdrag in te ruilen voor een constitutie. En daarmee het terugsturen van de regeringsleiders naar hun eigen land omdat dubbelmandaten (incompatibilité des fonctions) constitutioneel verwerpelijk zijn.
Het Europese Parlement kan men zien als een vorm van
electieve aristocratie. De truc waarmee de Europese Raad zichzelf aan het hoofd
daarvan heeft geplaatst is een voorbeeld van voortsluipende oligarchie,
afgeleid van het Europees Parlement als de electieve aristocratie. En binnen
die oligarchie van zeventwintig personen zijn het steeds twee personen die de
werkelijke beslissingen doordrukken: de regeringsleiders van Frankrijk en
Duitsland. Waarbij er sinds kort een tendens lijkt te ontstaan dat het een tandem
van Frankrijk en Nederland wordt. Daarover straks meer.
Het Verdrag van Lissabon bevat geen verdedigingsmechanismen
tegen autocratiserende oligarchie. Het is een chaotisch verdrag met
colliderende (botsende) artikelen en met vele uitzonderingen op regels.
Daardoor is dit het slechtste juridische document dat ooit in de geschiedenis
van Europa is geproduceerd. Voor de bij dit standpunt horende argumentatie
verwijs ik naar de European
Federalist Papers en naar het hierboven genoemde boek. Voor een
voortreffelijk artikel over de noodzaak tot het inbouwen van mechanismen ter
verdediging van de democratie verwijs ik naar ‘The
institutional defences of democracy’ van
Matteo Laruffa.
De Europese Raad verschuilt zich achter het
unanimiteitsbeginsel
Een van de trucs waarmee de Europese Raad – net als de
Veiligheidsraad in de VN – zijn onaantastbaarheid heeft georganiseerd is het
nemen van besluiten bij unanimiteit van stemmen. Dat biedt het voordeel dat de
Raad bij controversiële onderwerpen kan stellen: “Wij zijn het er allemaal mee
eens”. Daardoor verstomt kritiek en kunnen regeringsleiders na het besluit niet
tegen elkaar worden uitgespeeld.
Niet elk onderwerp valt onder de unanimiteitsregel. Voor
sommige onderwerpen besluit de Europese Raad bij meerderheid van stemmen. Maar
als het de toetreding van nieuwe lidstaten betreft – zoals het geval is met
Albanië en Noord-Macedonië – geldt het unanimiteitsbeginsel. In de media is
breed uitgemeten dat vooral Frankrijk en Nederland – gesteund door Denemarken
en Spanje – de onderhandelingen over de toetreding wensten te stoppen. Dat
geldt als een veto. Waarna de gehele Europese Raad zich achter een unaniem
besluit tot afwijzing moest scharen.
In de volgende denklijn werk ik dit verder uit.
Macron en Rutte plegen ‘abus de pouvoir’
Op het punt van die unanimiteit in de Europese Raad spelen
Macron en Rutte een curieus spel. In mijn artikel
‘Macron and Rutte: intergouvernementalism 2.0’ vertel ik hoe Macron in zijn
Sorbonne-speech van september 2017 een aanval opende op het
unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad. Hij bepleitte besluitvorming bij
meerderheid van stemmen om op die manier te voorkomen dat veto’s van een of
enkele regeringsleiders besluitvorming over belangrijke kwesties zou blokkeren.
In zijn ‘Churchill Lecture’ in Zürich in februari 2019 nam Rutte
nog krachtiger stelling tegen het unanimiteitsbeginsel. Althans voor enkele
onderwerpen zoals het opleggen van sancties aan landen buiten de EU. Men hoeft
niet veel kennis en ervaring met het openbaar bestuur te hebben om te
voorspellen dat spoedig na het afschaffen van het unanimiteitsbeginsel voor een
dergelijk onderwerp de Europese Raad via meerderheidsbesluiten ook sancties zal
gaan opleggen aan EU-landen die zich niet conformeren aan de
verdragsrechtelijke plichten en aan nadere overeenkomsten zoals bijvoorbeeld de
opvang van immigranten.
Let wel, ik ben tegen het unanimiteitsbeginsel omdat het met
zijn verkapte vetorecht alleen dienstbaar is aan het beschermen van nationale
en nationalistische belangen. En dus niet dienstbaar aan een EU-belang, laat
staan een Europees belang.
Maar wat zien we nu in het Albanië/Noord-Macedonië dossier? Er
wordt gemanipuleerd met dat unanimiteitsbeginsel. En plein public hameren Macron
en Rutte op de noodzaak tot afschaffing van het unanimiteitsbeginsel. Maar om
Albanië en Noord-Macedonië buiten de deur te houden maken ze er gretig gebruik
van.
Ik moet nu enkele juridische begrippen introduceren, wetende
dat dit artikel onvoldoende ruimte biedt om ze in detail uit te leggen.
Aan de Franse jurisprudentie uit de vorige eeuw ontlenen
rechtsstelsels van andere Europese landen enkele belangrijke beginselen van
behoorlijk bestuur. Zo verbieden rechters besluiten op grond van détournement
de pouvoir. Dat is het gebruiken van een bevoegdheid voor een ander doel
dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Nauw verwant daaraan is het beginsel
van abus de droit. Dat is het misbruiken van recht. Men kan twisten over
de vraag of een van deze twee in deze casus aan de orde is. Maar het valt
moeilijk te ontkennen dat een combinatie van beide beginselen zeker wel van
toepassing is: abus de pouvoir, misbruik van bevoegdheid. Op het gebied
van het Europese recht geldt dit inmiddels als een algemeen beginsel dat niet
door organen van de EU geschonden mag worden. Ik adviseer Albanië en
Noord-Macedonië om juridisch advies in te winnen of op grond hiervan een
rechtszaak tegen de Europe Raad kan worden aangespannen.
Ik zie het gerommel van Macron en Rutte met het
unanimiteitsbeginsel als beleidsafval van autocratiserende oligarchie. Beleidsafval
in de zin van corruptie. Maar pas op. Ik heb het niet over de gangbare
perceptie van corruptie in de zin van het aannemen van geld voor het verlenen
van diensten. Het begrip ‘corruptie’ stamt af van het Latijnse woord
‘corrumpere’. En dat betekent ‘bederven’. Autocratiserende oligarchie zal
altijd bederf opleveren. Of zoals Voltaire ooit zei: “Une droit porté trop loin
devient une injustice” (Een te ver doorgevoerd recht wordt een onrecht).
Een federaal Europa zou dit probleem niet hebben
Ik kan in dit artikel niet de democratische waarden van een
federaal Europa uiteenzetten. Ik verwijs kortheidshalve weer naar de hierboven
genoemde literatuur. Ik volsta om te stellen dat alles wat in dit dossier fout
gaat rechtstreeks voortkomt uit het feit dat het Verdrag van Lissabon een
juridisch monster is dat zo snel mogelijk moet plaatsmaken voor een federale
constitutie van de Verenigde Staten van Europa.
Als Europa een federale staatsinrichting zou hebben zouden
de argumenten die Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken in oktober 2019
opvoerden tegen het openen van nadere onderhandelingen over toetreding niet
gelden. In een federaal Europa blijven de lidstaten weliswaar soeverein, maar
vertrouwen ze de zorg voor een limitatieve reeks onderwerpen die ze zelf niet
kunnen behartigen toe aan een federaal orgaan. Een van die onderwerpen betreft
justitie. Zaken van corruptie- en misdaadbestrijding zouden dan vallen onder
federale justitiële organen zoals federale politie en federale rechters.
I rest my case.