Albanië en Noord-Macedonië; Slachtoffers van autocratiserende EU-oligarchie

Leo Klinkers
Federal Alliance of European Federalists (FAEF)
24 Oktober 2019

Wat gebeurde er?

In oktober 2019 besloot de Europese Raad, op aangeven van de betrokken EU-ministers, om de onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië over toetreding tot de EU te stoppen. De regeringsleiders van Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken hadden er geen vertrouwen meer in. Maatregelen op het gebied van corruptie- en misdaadbestrijding en verbeteringen van overheidsbestuur zouden nog onvoldoende zijn uitgevoerd.

Met vijf denklijnen val ik deze beslissing aan. Let op de manier waarop Frankrijk (Macron) en Nederland (Rutte) in dit artikel aan de orde komen.

De Europese Raad heeft geen democratisch mandaat

Tot de grondslagen van democratie behoort dat bestuurders aan een constitutioneel gekozen parlement verantwoording afleggen voor hun besluiten.

Welnu, de Europese Unie is niet gebaseerd op een constitutie maar op een verdrag – in dit verband het Verdrag van Lissabon. Zij is daarom slechts een samenwerkingsverband tussen regeringen. Deze vorm van samenwerking heeft de naam van intergouvernementeel besturen, waarbij regeringsleiders de dienst uitmaken. Niet de volksvertegenwoordiging. Ofwel omdat die er niet is, ofwel omdat die geen bevoegdheid heeft om de bestuurders ter verantwoording te roepen.

Het Europese Parlement heeft alleen enkele bevoegdheden om iets toe te staan of af te keuren. De Europese Raad van zeventwintig regeringsleiders en staatshoofden neemt de belangrijkste beslissingen, maar is niet door het volk gekozen. De Raad heeft dus geen constitutioneel verankerd democratisch mandaat. En omdat de leden van de Europese Raad niet ter verantwoording kunnen worden geroepen zijn ze onaantastbaar.

De leden van de Europese Raad kunnen kritiek vanuit het Europese Parlement, de Europese Commissie en de media naast zich neerleggen. Het Verdrag biedt de Raad namelijk de bevoegdheid om elke beslissing te nemen waarvan de Raad vindt dat die de doelen van de EU dient. Basta. 

De Europese Raad is een vorm van autocratiserende oligarchie

Jean-Jacques Rousseau leerde ons dat elke vertegenwoordiging van het volk een electieve aristocratie vormt. En dat die altijd zal evolueren in de richting van een oligarchie. Vervolgens heeft een oligarchie steeds de neiging om door te glijden naar een vorm van autocratie. De geschiedenis kent vele voorbeelden van echte, en van would be autocraten. De wereld van vandaag ook: Trump, Johnson, Erdogan, Poetin, Bolsonaro, Orban, Assad, Xi Jingpin, Maduro, Netanyahu, om er enkele te noemen.

Voor het afremmen van een dergelijke – voor het volk schadelijke – evolutie zijn er verdedigingsmechanismen nodig. Die moeten worden ingebouwd in het constitutionele en institutionele stelsel van een democratische staat. Waar ze ontbreken of zwak zijn grijpen autocraten hun kans.

In paragraaf 6.3.5 van mijn boek ‘Sovereignty, Security and Solidarity’ bespreek ik hoe de poging van Valérie Giscard d’Estaing om een waarachtige Europese Constitutie te ontwerpen (2003) is getorpedeerd door verwerping van het referendum in Frankrijk en Nederland (2005). Daarna namen de EU-regeringsleiders het werk over en met de constructie van het Verdrag van Lissabon plaatsten zij zichzelf als Europese Raad aan het hoofd van de ultieme besluitvorming. Daardoor – dus door het ontbreken van een echt parlement met de bevoegdheid om bestuurders van een regering ter verantwoording te roepen – ontbreekt het eerste verdedigingsmechanisme tegen personen die (steeds meer) bestuurlijke macht ambiëren zonder verantwoording te hoeven afleggen over het gebruik van die macht. Dat is alleen op te lossen door het verdrag in te ruilen voor een constitutie. En daarmee het terugsturen van de regeringsleiders naar hun eigen land omdat dubbelmandaten (incompatibilité des fonctions) constitutioneel verwerpelijk zijn.

Het Europese Parlement kan men zien als een vorm van electieve aristocratie. De truc waarmee de Europese Raad zichzelf aan het hoofd daarvan heeft geplaatst is een voorbeeld van voortsluipende oligarchie, afgeleid van het Europees Parlement als de electieve aristocratie. En binnen die oligarchie van zeventwintig personen zijn het steeds twee personen die de werkelijke beslissingen doordrukken: de regeringsleiders van Frankrijk en Duitsland. Waarbij er sinds kort een tendens lijkt te ontstaan dat het een tandem van Frankrijk en Nederland wordt. Daarover straks meer.

Het Verdrag van Lissabon bevat geen verdedigingsmechanismen tegen autocratiserende oligarchie. Het is een chaotisch verdrag met colliderende (botsende) artikelen en met vele uitzonderingen op regels. Daardoor is dit het slechtste juridische document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geproduceerd. Voor de bij dit standpunt horende argumentatie verwijs ik naar de European Federalist Papers en naar het hierboven genoemde boek. Voor een voortreffelijk artikel over de noodzaak tot het inbouwen van mechanismen ter verdediging van de democratie verwijs ik naar ‘The institutional defences of democracy’ van Matteo Laruffa.

De Europese Raad verschuilt zich achter het unanimiteitsbeginsel

Een van de trucs waarmee de Europese Raad – net als de Veiligheidsraad in de VN – zijn onaantastbaarheid heeft georganiseerd is het nemen van besluiten bij unanimiteit van stemmen. Dat biedt het voordeel dat de Raad bij controversiële onderwerpen kan stellen: “Wij zijn het er allemaal mee eens”. Daardoor verstomt kritiek en kunnen regeringsleiders na het besluit niet tegen elkaar worden uitgespeeld.

Niet elk onderwerp valt onder de unanimiteitsregel. Voor sommige onderwerpen besluit de Europese Raad bij meerderheid van stemmen. Maar als het de toetreding van nieuwe lidstaten betreft – zoals het geval is met Albanië en Noord-Macedonië – geldt het unanimiteitsbeginsel. In de media is breed uitgemeten dat vooral Frankrijk en Nederland – gesteund door Denemarken en Spanje – de onderhandelingen over de toetreding wensten te stoppen. Dat geldt als een veto. Waarna de gehele Europese Raad zich achter een unaniem besluit tot afwijzing moest scharen.

In de volgende denklijn werk ik dit verder uit.

Macron en Rutte plegen ‘abus de pouvoir’

Op het punt van die unanimiteit in de Europese Raad spelen Macron en Rutte een curieus spel. In mijn artikel ‘Macron and Rutte: intergouvernementalism 2.0’ vertel ik hoe Macron in zijn Sorbonne-speech van september 2017 een aanval opende op het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad. Hij bepleitte besluitvorming bij meerderheid van stemmen om op die manier te voorkomen dat veto’s van een of enkele regeringsleiders besluitvorming over belangrijke kwesties zou blokkeren.

In zijn ‘Churchill Lecture’ in Zürich in februari 2019 nam Rutte nog krachtiger stelling tegen het unanimiteitsbeginsel. Althans voor enkele onderwerpen zoals het opleggen van sancties aan landen buiten de EU. Men hoeft niet veel kennis en ervaring met het openbaar bestuur te hebben om te voorspellen dat spoedig na het afschaffen van het unanimiteitsbeginsel voor een dergelijk onderwerp de Europese Raad via meerderheidsbesluiten ook sancties zal gaan opleggen aan EU-landen die zich niet conformeren aan de verdragsrechtelijke plichten en aan nadere overeenkomsten zoals bijvoorbeeld de opvang van immigranten.

Let wel, ik ben tegen het unanimiteitsbeginsel omdat het met zijn verkapte vetorecht alleen dienstbaar is aan het beschermen van nationale en nationalistische belangen. En dus niet dienstbaar aan een EU-belang, laat staan een Europees belang.

Maar wat zien we nu in het Albanië/Noord-Macedonië dossier? Er wordt gemanipuleerd met dat unanimiteitsbeginsel. En plein public hameren Macron en Rutte op de noodzaak tot afschaffing van het unanimiteitsbeginsel. Maar om Albanië en Noord-Macedonië buiten de deur te houden maken ze er gretig gebruik van.

Ik moet nu enkele juridische begrippen introduceren, wetende dat dit artikel onvoldoende ruimte biedt om ze in detail uit te leggen.

Aan de Franse jurisprudentie uit de vorige eeuw ontlenen rechtsstelsels van andere Europese landen enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur. Zo verbieden rechters besluiten op grond van détournement de pouvoir. Dat is het gebruiken van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Nauw verwant daaraan is het beginsel van abus de droit. Dat is het misbruiken van recht. Men kan twisten over de vraag of een van deze twee in deze casus aan de orde is. Maar het valt moeilijk te ontkennen dat een combinatie van beide beginselen zeker wel van toepassing is: abus de pouvoir, misbruik van bevoegdheid. Op het gebied van het Europese recht geldt dit inmiddels als een algemeen beginsel dat niet door organen van de EU geschonden mag worden. Ik adviseer Albanië en Noord-Macedonië om juridisch advies in te winnen of op grond hiervan een rechtszaak tegen de Europe Raad kan worden aangespannen.

Ik zie het gerommel van Macron en Rutte met het unanimiteitsbeginsel als beleidsafval van autocratiserende oligarchie. Beleidsafval in de zin van corruptie. Maar pas op. Ik heb het niet over de gangbare perceptie van corruptie in de zin van het aannemen van geld voor het verlenen van diensten. Het begrip ‘corruptie’ stamt af van het Latijnse woord ‘corrumpere’. En dat betekent ‘bederven’. Autocratiserende oligarchie zal altijd bederf opleveren. Of zoals Voltaire ooit zei: “Une droit porté trop loin devient une injustice” (Een te ver doorgevoerd recht wordt een onrecht).

Een federaal Europa zou dit probleem niet hebben

Ik kan in dit artikel niet de democratische waarden van een federaal Europa uiteenzetten. Ik verwijs kortheidshalve weer naar de hierboven genoemde literatuur. Ik volsta om te stellen dat alles wat in dit dossier fout gaat rechtstreeks voortkomt uit het feit dat het Verdrag van Lissabon een juridisch monster is dat zo snel mogelijk moet plaatsmaken voor een federale constitutie van de Verenigde Staten van Europa.

Als Europa een federale staatsinrichting zou hebben zouden de argumenten die Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken in oktober 2019 opvoerden tegen het openen van nadere onderhandelingen over toetreding niet gelden. In een federaal Europa blijven de lidstaten weliswaar soeverein, maar vertrouwen ze de zorg voor een limitatieve reeks onderwerpen die ze zelf niet kunnen behartigen toe aan een federaal orgaan. Een van die onderwerpen betreft justitie. Zaken van corruptie- en misdaadbestrijding zouden dan vallen onder federale justitiële organen zoals federale politie en federale rechters.

I rest my case.

Standaarden van federalisme

Leo Klinkers, juli 2019
Federal Alliance of European Federalists

De inrichting van een staat

De wijze van inrichting van een staat is voor een groot deel bepalend voor de vraag of het volk binnen die staat zich gelukkig voelt. Met een goed gebouwde staatsinrichting is het niet anders dan met een goed geconstrueerde stoel of een goed bereide maaltijd. Op een verkeerd gemaakte stoel krijg je pijn in je rug en van een slechte maaltijd moet je braken. Het gaat om vakwerk, gebaseerd op standaarden.

Als we aannemen dat een democratisch ingerichte staat de minst slechte staatsvorm is (woorden van Churchill) dan nog zijn er constitutioneel en institutioneel verschillende verschijningsvormen. Nederland is een constitutionele monarchie in de vorm van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Frankrijk is een republiek in de vorm van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Duitsland is een republiek in de vorm van een federatie.

Ik heb het nu verder alleen over de inrichting van een federale staat en baseer wat hierna komt op het gedachtegoed van politiek-filosofen vanaf Aristoteles, gecombineerd met enkele voorbeelden uit de federale praktijk.

Volkssoevereiniteit als filosofisch uitgangspunt

Een federatie steunt op een filosofisch en een praktisch uitgangspunt. Het filosofische uitgangspunt gaat uit van volkssoevereiniteit. Dat wil zeggen, alle soevereiniteit berust bij het volk. Deze zin beheerste de Declaration of Independence van 1776 en de eerste federale constitutie in Amerika in 1787. Anders gezegd: toen werd voor het eerst in de geschiedenis van de Aarde een aantal politiek-filosofische overwegingen vervat in concreet bindend recht (constitutioneel) en een daaraan gehechte organisatievorm (institutioneel).

Wie niet accepteert dat de soevereiniteit bij het volk berust, aanvaardt dat alle macht in handen van een alleenheerser ligt. En dan is het volk altijd de pineut.

Vertegenwoordiging van het volk als praktisch uitgangspunt

Maar het volk kan niet elke dag op het plein bijeenkomen om alle beslissingen te nemen. Dus moet het worden vertegenwoordigd. Dat impliceert verkiezingen met de waarborg dat ze vrij zijn, in beslotenheid kunnen plaatsvinden en garanderen dat minderheden zich ook vertegenwoordigd weten. Dat laatste – vertegenwoordiging van minderheden – betekent dat verkiezingen op basis van een districtenstelsel met het adagium ’the winner takes all’ hoe dan ook vermeden moeten worden. Zie de ellende met het twee-partijenstelsel in Amerika en Engeland.

De federale staat van onder naar boven

De soevereiniteit van het volk speelt in lagen, van onderop. De eerste en onderste laag is de familie. Die kan autonoom beslissingen nemen. De familie heeft echter belangen en/of zorgen die zij zelf niet kan behartigen. Ze vraagt daarom aan een hogere laag – bijvoorbeeld een wijkorgaan – om enkele bevoegdheden van de familie te delen in de soevereiniteit van de familie om die belangen/zorgen te behartigen. Zo wordt een federale staat van onder naar boven opgebouwd. Van laag tot laag.

Een simpel voorbeeld: stel dat ter gelegenheid van de wereldkampioenschappen voetballen (vrouwen of mannen) velen in Nederland oranje willen kleuren maar niet één familie in de straat kan zorgen voor oranje in de hele straat, dan kan men een gelegenheidsorgaan in het leven roepen dat met een donatie van alle families in die straat zorgt voor een prachtig oranjetafereel.

Dat is federaal organiseren. Maar het federale orgaan dat zorgt voor oranje in de hele straat heeft niet de bevoegdheid om te beslissen dat op de gezamenlijke barbecue na de eindoverwinning alleen hamburgers mogen worden geserveerd, tenzij de bewoners van die straat die bevoegdheid aan dat federale orgaan hebben toegekend. De bevoegdheden van een federaal orgaan zijn altijd limitatief en nauwkeurig vastgelegd. Dat men in de praktijk steeds zal proberen om de grenzen daarvan op te zoeken en zelfs te overschrijden is niet een eigenschap van de structuur van een federatie maar van de kwaliteit van de personen die binnen een federatie zoeken naar steeds meer macht. Dat is een eigenschap van politiek functioneren en niet van federaal organiseren.

De belangrijkste waarden van een federale staat: vrijheid en geluk

De belangrijkste waarde die de federale staat dient te waarborgen is het steunen van het volk om in vrijheid zijn eigen geluk na te streven. Niet meer en niet minder. Om de essentie daarvan duidelijk te maken heb ik onlangs een (nieuwe) preambule voor een Europese federale constitutie geschreven.

Een preambule van een constitutie beschrijft de waarden die bewaard en bewaakt dienen te worden. Vervolgens bepalen de artikelen van de constitutie hoe dat bewaren en bewaken zal worden gegarandeerd.

Die begrippen ‘vrijheid’ en ‘geluk’ speelden een centrale rol bij de Declaration of Independence van 1776 en de eerste federale constitutie elf jaar later in 1787. Het begrip ‘vrijheid’ werd toen de basis van die regels in de constitutie die de ‘checks and balances’ zouden gaan heten. Zoals de Engelsen in 1215 koning Jan Zonder Land in de Magna Carta de wacht hadden aangezegd, en de Nederlanden in 1581 met het Traktaat van Verlatinghe adieu zeiden tegen de Spaanse overheerser, zo zeiden de dertien kolonies in Amerika in 1776 dat ze niet langer de Engelse koning wensten te gehoorzamen. Maar zeggen dat je vrij wil zijn is één, ervoor zorgen dat dit rechtens geldend is, dat is twee. En dat deden ze met die federale constitutie. 

Ze wisten van filosofen als Aristoteles en Rousseau wat volkssoevereiniteit betekende, ze wisten van Althusius wat de bouwstenen van federaal denken waren, ze wisten van Montesquieu wat de trias politica inhield en ze bedachten voor het eerst in de geschiedenis van de mensheid een staatkundige vorm waarin die verschillende stukjes van de politiek-filosofische puzzel in elkaar werden gelegd. 

De ‘trias politica’ en de ‘checks and balances’

Maar de ‘trias politica’ zijn slechts twee woorden. De achterliggende betekenis luidt: ‘Gij zult de drie machten van de staat – de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht – uiteen houden om te voorkomen dat de een de ander gaat overheersen en weer alleenheerschappij in het leven roept.’ Echter, ze wisten ook dat het onvermijdelijk zou zijn dat die drie machten zich af en toe op andermans terrein zouden moeten begeven. Dus de truc was: bouw zogeheten ‘countervailing powers’ in. Dus als een van de machten op het terrein van een andere zou moeten opereren, zou die andere macht moeten beschikken over de bevoegdheid om die ene weer terug in zijn hok te duwen.

Ze ontwierpen daarvoor een briljant stelsel van checks and balances binnen een briljante constitutie. Het belangrijkste aspect van de briljante constitutie was: zo weinig mogelijk artikelen maken. Dus geen millimeter regels creëren die over de belangen van de individuele staten zouden gaan. Uitsluitend het algemeen belang van de dertien gezamenlijk regelen. Dus maakten ze een constitutie van slechts zeven artikelen met als kern a) de countervailing powers van de dertien staten tegenover het federale orgaan, b) de countervailing powers tussen de drie machten binnen elke staat (let wel, in een federatie blijven de lidstaten zelfstandig en hebben ze elk hun eigen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht) en c) de countervailing powers tussen de drie machten op federaal niveau.

Klein voorbeeld uit de Amerikaanse constitutie die Herbert Tombeur en ik in het ontwerp van de Europese federale constitutie hebben overgenomen (zie onze European Federalist Papers 2012-2013): de wetgevende macht bestaat uit het Huis van de Burgers en de Senaat. Beide kunnen wetten ontwerpen. Als het Huis een wet ontwerpt moet het worden voorgelegd aan de Senaat. Als die het verwerpt, moet men opnieuw beginnen. Als beide Kamers het met elkaar eens zijn gaat het naar de President. Die moet binnen tien dagen beslissen: akkoord of een beargumenteerd veto. Indien een veto, dan terug naar het Huis die het ofwel weggooit of wel met tweederde meerderheid opnieuw aanvaardt, al dan niet na bijstelling op basis van de argumenten van de President. Dan weer naar de Senaat, zelfde procedure. Als beide organen het met elkaar eens zijn moet de President het ook aanvaarden. 

Deze structuur is volmaakt transparant. Of die tegemoetkomt aan de waarde dat de staat het volk dient te steunen om in vrijheid zijn geluk na te streven, is niet afhankelijk van die structuur maar – nogmaals – van het kwaliteitsniveau van de personen in die structuur. Op dit moment mogen we vaststellen dat de Amerikaanse president door een achterhaald en daarom achterlijk systeem van verkiezingen linksom en rechtsom probeert de alleenheerschappij te krijgen. Maar juist door het ingenieuze stelsel van checks and balances wordt hij nog steeds op zijn plaats gezet.

Alleen als het hem lukt een internationaal conflict – na provocaties – zodanig op te werken dat het een gewapend conflict wordt, vallen hem constitutioneel diverse ‘emergency wetten’ toe. En dan zijn de rapen gaar, want dan hoeft hij aan niemand meer verantwoording af te leggen. Snel de-escalerend handelen is nu geboden. Hoewel, als het al gaat lukken om het door Trump zelf gecreëerde conflict met Iran te de-escaleren, dan nog begint hij meteen aan een nieuw conflict omdat hij weet dat hij alleen de alleenheerschappij kan vestigen als hij de emergency wetten in handen krijgt. Anderzijds acht ik het denkbaar dat hij dan binnen Amerika een nieuwe burgeroorlog start die hij hoe dan ook zal verliezen. 

De kern van een democratische rechtsstaat

Als bestuurder verantwoording afleggen tegenover een volksvertegenwoordiging is de kern van een democratische rechtsstaat. Een ander woord voor rechtsstaat is de ‘rule of law’. Dat betekent: ‘koning, keizer, admiraal, de wet geldt voor allemaal.’ Niemand staat boven de wet. Als er één beginsel is dat men in de gaten moet houden dan is het dit wel. Het is een en ondeelbaar met federalisme. En daarmee de absolute tegenhanger van het intergouvernementalisme van de Europese Unie.

In dat intergouvernementalistische systeem nemen bestuurders – gebaseerd op een verdrag in plaats van een constitutie – alle belangrijke, de burgers bindende, beslissingen zonder zich daarvoor te hoeven verantwoorden tegenover een door het volk in vrijheid gekozen transnationaal parlement. Rousseau maakte al duidelijk dat binnen een democratie altijd de neiging zal bestaan om er een ‘electieve aristocratie’ van te maken die vervolgens altijd door-neigt naar een oligarchie. En op die manier in kleine kring de belangrijkste functies onderling verdeelt.

Deze neigingen zijn in elke democratische staat tot op zekere hoogte het geval. Ook in Nederland. In wetenschappelijk onderbouwde cijfers: circa 2,5 % van de kiesgerechtigden (circa 300.000 personen) verdelen onderling de belangrijkste posten in de politieke, bestuurlijke en ambtelijke organen, in de vaste en ad hoc commissies, in de wetenschap en in het bedrijfsleven. Een Regeerakkoord versterkt dat proces ten nadele van de kracht van het parlement dat er moet zitten als vertegenwoordiger van het adagium ‘alle soevereiniteit berust bij het volk’ wat impliceert dat de uitvoerende macht altijd verantwoording aflegt aan het parlement. Maar in werkelijkheid zit het parlement er om de voorgekookte maatregelen van het Regeerakkoord te dekken. Alleen als een minister het te bont maakt stuurt men die weg. De manier waarop de uitvoerende macht bepaalt wat de wetgevende macht van de Tweede Kamer moet vinden en beslissen heeft inmiddels ook het besluitvormingsspectrum van de Eerste Kamer bereikt. Die is niet langer een orgaan dat los van de politieke waan van de dag beoordeelt of een wet wel of niet deugt, maar volgt – weliswaar vaak onder protest – wat het Regeerakkoord voorschrijft.

Dit speelt in extreme mate in een intergouvernementalistisch systeem zoals dat van de Europese Unie. Kijk nog maar eens naar de manier waarop twee tot drie bestuurders van de Europese Raad onlangs de door het Europese parlement geoormerkte Spitzenkandidaten terzijde schoof voor een voorzitter van de Europese Commissie die geen gevaar voor de ongeremde macht van de Europese Raad zou kunnen vormen.

Elk intergouvernementalistisch systeem gaat op den duur kraken en piepen, er ontstaan conflicten omdat er top-down wordt geregeerd zonder verantwoording, lidstaten houden zich niet aan de verdragsrechtelijke afspraken, besluiten worden niet genomen vanuit een visie op het algemeen Europese belang van de gezamenlijke lidstaten maar op basis van een uitruil van nationale belangen van natiestaten. En dan is het wachten op het ontsteken van de lont in het kruitvat.

De Conventie van Philadelphia

Tussen 1776 en 1787 hadden de 55 leden van de Conventie van Philadelphia dit al snel in de gaten. De dertien staten stonden op het punt om elkaar gewapend te lijf te gaan. Wat deed men toen? In strijd met de opdracht om de fouten in het verdrag te repareren gooiden ze het verdrag weg en bedachten ze in twee weken de basis voor wat ik hierboven heb beschreven. Ze namen nog enkele maanden de tijd om een en ander uit te werken en legden het als een ontwerp federale constitutie voor aan het volk van de dertien staten. Als het volk van negen staten akkoord zou gaan dan zou de federatie rechtens in werking treden. En dat vond in 1789 plaats.

Federalisten maken al vele tientallen jaren een klassieke fout in hun streven naar een federaal Europa. Een fout die hardnekkig het beoogde resultaat – een federaal Europa – blokkeert. Dat is het steeds weer zinloze pogen om de verdragsrechtelijke basis van het intergouvernementele EU-systeem zodanig aan te passen dat het vanzelf een federatie wordt. Welnu: je kunt van mening verschillen over de vraag of een appel lekkerder is dan een peer, maar het heeft geen zin om van mening te verschillen of je van een appeltaart een perentaart kunt maken.

Voor de creatie van een federaal Europa geldt maar één pad en dat is exact dezelfde procedure volgen die de founding fathers van de Conventie van Philadelphia in 1787 deden: het verdrag in de prullenbak gooien, er nooit meer naar omkijken en vanuit het gedachtegoed van de Europese filosofen een federale constitutie ontwerpen conform de standaarden die daarvoor gelden: van, voor en door het volk. Ik kan het ook anders formuleren: omdat de standaarden bekend zijn maar er tweehonderd jaar na de eerste federatie van 1787, en zeventig jaar na de Tweede Wereldoorlog, nog steeds geen Europese federatie bestaat, dan is er dus altijd op een verkeerde manier geopereerd. Tijd om op te houden met het rondpompen van meningen en eens goed te gaan studeren op hoe het dan wel moet. Namelijk zoals ze dat in 1787 deden.

Precies dezelfde procedure moet men hanteren voor de Verenigde Naties. Ophouden met zinloze pogingen om het UN-Charter aan te passen zodat de UN eindelijk een federaal orgaan kan worden dat zorgt voor enkele gemeenschappelijke belangen die individuele lidstaten niet langer in hun eentje kunnen behartigen. Alle energie die men richt op een verkeerde constructie leidt alleen maar tot meer pijn in de rug en de noodzaak om te braken. Met als verschijningsvormen onder meer de zestig miljoen vluchtelingen in kampen en de duizenden vluchtelingen die in de Middellandse Zee verdrinken. De recente oproep van de Verenigde Naties aan de Europese Unie om het redden van vluchtelingen in die zee te hervatten markeert de betekenisloze zeggenschap van beide intergouvernementalistische besturingssystemen. Ze zijn aan het einde van hun politieke levenscyclus en horen daarom in de prullenbak. Systeemfouten van een niet-functioneel verdrag proberen te repareren leidt slechts tot nieuwe problemen in de reeks 2-4-8-16 en zo voort.

Het begrip ‘federalisme’ en de belangrijkste standaarden

Voor alle zekerheid nog even dit. Federalisten hebben de onuitroeibare neiging om zich in eindeloze debatten uit te spreken over beleidsonderwerpen. Er bestaat echter geen federaal landbouwbeleid, geen federaal migratiebeleid, geen federaal onderwijsbeleid en zo voort. Je hoeft geen federalist te zijn om een bepaalde visie op een bepaald maatschappelijk onderwerp te hebben. Anders gezegd: federalisme gaat niet over specifiek beleid maar uitsluitend over de manier waarop men juridisch en organisatorisch de samenwerking tussen zelfstandige entiteiten regelt. Als het om een combinatie van staten gaat is het staatsinrichting. Als het om private samenwerking gaat, zoals bijvoorbeeld de relatie tussen individuele voetbalclubs, hun nationale federale bond, hun Europese bond van de UEFA en hun FIFA als wereldbond, dan praten we over een private federatie. Daarvan bestaan er vele honderden in Europa. Grote en kleine. Maar er is na tweehonderd jaar zeuren en zaniken nog steeds geen federaal Europa. Waarom niet? Omdat er geen vakwerk wordt geleverd.

Het leveren van vakwerk vereist: a) fundamentele kennis verwerven over elementair federalisme (dus de opdracht educating the federalists), b) de organisatiegraad van alle losse federale bewegingen verhogen (dus federating the federalists) en c) met de standaarden van federalisme een federaal Europa bouwen (dus standard operationele procedures hanteren). En nul komma nul energie besteden aan zaken die er niets mee te maken hebben.

Niet alleen bestaat er geen federalistisch beleid, er is ook niet – anders dan wat nogal wat federalisten beweren – een diversiteit aan federale systemen. Zo hebben sommigen het over Dual Federalism, Co-operative Federalism, Competitive Federalism, Fiscal Federalism, New Federalism en andere bedenksels. Flauwekul.

Er is slechts één begrip ‘federatie’, gebaseerd op standaarden. Als die standaarden voor 100% worden nagevolgd is het een sterke federatie. Als men die standaarden niet voor 100% wil of kan navolgen – zoals bijvoorbeeld het geval is met de Belgische federatie – dan hebben we te maken met een zwakke federatie. Naarmate men verder afwijkt van de standaarden wordt het risico groter dat de federatie in elkaar zakt. Dat is een paar maal gebeurd in Afrika, Azië en Europa. Niettemin leeft inmiddels 40% van de wereldbevolking in 27 – deels sterke, deels zwakke – federaties. Het is deze, van de standaarden afwijkende manier van praten over federalisme die sommige federalisten tot de misvatting heeft gebracht ‘dat de intergouvernementalistische EU toch ook wel op een federatie lijkt’.

De belangrijkste standaarden zijn:

• Het volk van een verzameling zelfstandige staten besluit een federatie te vormen. Zij doen dat omdat er inmiddels belangen en zorgen zijn die individuele staten niet langer zelf kunnen behartigen.
• Het volk van de lidstaten ratificeert een federale constitutie – van, voor en door het volk – die de limitatieve bevoegdheden van het federale orgaan vastlegt en de artikelen die de checks and balances waarborgen.
• De lidstaten zelf blijven soeverein, zelfstandig met hun eigen culturele identiteit, dus met eigen parlement, regering, rechterlijke macht, eigen monarchie indien aanwezig, eigen belastingstelsel, eigen beleidsdomeinen.
• Ze laten een federaal orgaan delen in die soevereiniteit door middel van verticale scheiding van bevoegdheden. Dat wil zeggen: het federale orgaan mag met de bevoegdheden van de lidstaten die limitatieve zaken behartigen waarvan de lidstaten zeggen: “Alsjeblieft, wil jij dat voor ons behartigen want wij kunnen dat niet langer zelf verzorgen.
• Zowel de lidstaten als het federale orgaan hebben een parlement. De uitvoerende macht van het federale orgaan legt daaraan verantwoording af.
• De leden van het federale parlement worden – anders dan wat bijvoorbeeld het geval is in Amerika – transnationaal op basis van evenredige vertegenwoordiging verkozen.
• Wat het beleid van die federale staat zal zijn hangt af van de leden van dat parlement. De politieke samenstelling van het parlement bepaalt of Europa een fort zal zijn of dat men open grenzen hanteert. Of een gezamenlijk leger wel of niet zal worden ingezet in conflictgebieden. Of men de sancties jegens andere staten voortzet of afschaft. Of men landbouwsubsidies afbouwt of niet.
• Men kan wel spreken van ‘het beleid van een federatie’, maar niet van ‘federalistisch beleid’.

Binnen het hanteren van standaarden is er ruimte om te variëren. Twee voorbeelden. In de ene federatie kan men besluiten dat buitenlandse zaken in zijn geheel op federaal niveau moet liggen. In andere federaties, bijvoorbeeld in België, heeft men buitenlandse zaken weliswaar als een door de federatie te behartigen gemeenschappelijk belang aangemerkt, maar mogen Vlaanderen en Wallonië een eigen buitenlands beleid voeren voor onderwerpen die niet onder het federale gezag vallen. Een ander voorbeeld betreft het belastingsysteem. Normaal gesproken wordt er binnen een federatie een fiscale unie gebouwd. Zoals bijvoorbeeld in Amerika. De lidstaten heffen belasting voor het federale orgaan en dragen die dus af. Het federale orgaan keert gelden uit aan de lidstaten voor investeringen of calamiteiten. In de praktijk kan het dan zijn dat een lidstaat het ene jaar meer federale belasting opbrengt dan uitkeringen terugkrijgt en het volgende jaar de omgekeerde situatie. De lidstaten zelf houden hun eigen belastingsysteem en mogen daarmee concurreren. Texas bijvoorbeeld probeert met lage tarieven bedrijven en personen te lokken uit Californië dat de hoogste tarieven heeft. Deze voorbeelden slaan dus alleen op ruimte die binnen vaste standaarden voor de bouw van een federatie bestaan.

Kortom: streven naar een federaal Europa is uitsluitend het vakkundig bouwen van een veilig en duurzaam huis. Welke meubels in dat huis moeten staan is geen eigenschap van een federatie, maar van de smaak van degenen die erin gaan wonen.

Onze opdracht en taak

En dat – de bouw van het federale huis – is wat er nu alsnog in Europa moet gebeuren: nul komma nul energie besteden aan de zinloze pogingen om het Verdrag van Lissabon om te bouwen tot een federatie. Dat zal de interne conflictueuze stand van zaken, de externe zwakke geopolitieke positie en de antagonistische samenwerking op beleidsonderwerpen die vanuit het algemeen belang beschouwd moeten worden, nog erger maken dan nu al het geval is.

Hier ligt ook een opdracht aan de wereldfederalisten om op te houden met pogingen om het Charter aan te passen en vooral ook stoppen om alle energie kwijt te raken in beschouwingen over beleidsonderwerpen, hoe essentieel die ook voor het voortbestaan van onze Aarde zijn. Die belangrijke onderwerpen kunnen alleen worden behartigd binnen een staatsinrichting die vanuit het gezamenlijk belang van de lidstaten ageert.

Als landen willen en moeten samenwerken, maar niet langer in staat zijn sommige belangen of zorgen in hun eentje te behartigen en toch soeverein willen blijven, dan kan alleen een federale staatsvorm daarvoor garant staan. Een intergouvernementeel besturingssysteem kan dat niet. Ervoor zorgen dat Europa een federatie wordt, het bouwen van een federaal huis waarbinnen die beleidsonderwerpen in goede handen zijn, dat is de taak waarvoor we staan.

Die taak kan alleen succesvol worden vervuld als de aanpak van het streven naar een federaal Europa veranderd conform het adagium: ‘Als je vandaag blijft doen wat je gisteren ook al deed, dan krijg je morgen dezelfde resultaten die je vandaag ontving. Als die resultaten je niet bevallen, dan moet je vandaag veranderen. Dan krijg je morgen andere resultaten. Veranderen begint bij jezelf. Als je dat niet doet, waarom zou je buurman dan willen veranderen?’

Ik hoop dat deze korte notitie enige helderheid verschaft over standaarden van federalisme. Onderbouwende informatie is te vinden in ‘Verbondenheid, Veiligheid en Voorspoed’. Daarin staat ook een ontwerp van een tien artikelen tellende federale constitutie voor Europa en een scenario voor een Conventie van Burgers conform de opzet van de Conventie van Philadelphia in 1787, de founding fathers van de eerste federale constitutie.

Volkssoevereiniteit: grondslag voor circulair beleid maken en federalisering

Leo Klinkers, Den Haag, Augustus 2019

Het doel van deze notitie
Deze notitie is bestemd voor allen die het begrip ‘volkssoevereiniteit’ onderschrijven, maar regelmatig in de krant lezen dat politieke gezagsdragers dit begrip geweld aandoen. Niet alleen burgers hebben daar moeite mee. Ook sommige volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren worstelen met het vraagstuk hoe samenleving en overheid zich tot elkaar dienen te verhouden. Maar als federalist denk ik vooral ook aan hen die pleiten voor een federaal Europa.

Het stoort federalisten dat al meer dan tweehonderd jaar vergeefs wordt geprobeerd om de federale Verenigde Staten van Europa op te richten. Ik ga proberen duidelijk te maken dat de oorzaak daarvan niet alleen ligt bij onwillige en onwetende Europese politici, maar ook – en misschien vooral – bij de federalisten zelf. In de veertig jaar dat ik mij in het thema van een federaal Europa heb verdiept zijn mij twee zaken duidelijk geworden.

Ten eerste. Ik schat dat 95% van de duizenden Europeanen die het federalisme belijden niet weet wat de essentie van federalisme is. Op grote schaal ontbreekt binnen federalistische bewegingen elementaire kennis inzake deze bijzondere vorm van staatsinrichting. Omdat men de vereiste kennis mist ontbreekt het ook aan een handelingsmotief én aan een handelingsperspectief. Wie niet weet waar het noorden ligt, die blijft dwalen. Mozes had maar veertig jaar nodig om het beloofde land te bereiken. De Europese federalisten zijn – na de succesvolle eerste federatie ter wereld in Amerika tussen 1787-1789 – al tweehonderd jaar op pad. Als ze elkaar tegenkomen in ‘de woestijn van de anarchie van Europese natiestaten’ maken ze liever ruzie dan met het organiseren van de gezamenlijkheid.

Ten tweede. Omdat ze nalaten de gezamenlijkheid te organiseren zijn de vele federalistische bewegingen niet in staat om zich te verenigen in een federatie van federalistische bewegingen. Hun organisatiegraad is beschamend plat. Wat men ook beweert, de bekende federalistische bewegingen in Europa zijn – slechts – gedecentraliseerde eenheidsbewegingen. Ze hebben zich niet één niveau hoger georganiseerd in een federatie van federalistische bewegingen met een diversiteit van motieven en culturen. Een federatie die kan zorgen voor het gezamenlijke belang van de afzonderlijke bewegingen: de oprichting van een federaal Europa.

Wat dit betreft zijn ze blind voor het bestaan van duizenden private federaties in Europa waarbij die van de voetbalwereld wellicht de meest opvallende is: individuele clubs > federale nationale bond > federale Europese UEFA > federale mondiale FIFA. Let nu goed op: die individuele voetbalclubs aan de basis van dat stelsel zijn baas in eigen huis, ze zijn en blijven soeverein, autonoom met hun eigen culturele identiteit, hun eigen bestuur, hun eigen ledenraad, hun eigen stadion, hun eigen shirt, hun eigen fanclub, hun eigen clublied, hun eigen kampioensfeest en hun eigen kerstfeest. De federale bond zorgt alleen voor zaken die individuele clubs niet zelf kunnen regelen, zoals bijvoorbeeld een wedstrijdschema dat duidelijk maakt tegen wie men de volgende week moet spelen. Alsook, bijvoorbeeld, de opleiding van scheidsrechters en de introductie van de VAR. Federalistische bewegingen die een federaal Europa nastreven hebben tot nu toe niets geleerd van de kracht van federaal organiseren.

De reeks ‘eigenheden’ van organen aan de basis van een federaal stelsel is synoniem met het eerste woord in de titel van dit stuk: volkssoevereiniteit. Het fundament van een federaal stelsel bestaat uit organen die baas zijn, en baas blijven, in hun eigen huis. En dat besef ontbreekt ten enenmale bij federalistische bewegingen. Het gebrek aan elementaire kennis inzake federalisme weerhoudt hen om samen een federaal stelsel op te richten zoals bijvoorbeeld die federale organisatievorm van voetbal. Of breder: de wereld van alle sportbeoefenaars die hun belangen vertegenwoordigd weten in het Internationale Olympische Comité (IOC) dat met zijn 205 federale ledenorganisaties miljoenen mensen in staat stelt te sporten en waar miljarden mensen met veel plezier naar kijken.

Ik ga nu even in op de drie begrippen in de titel van dit stuk: volkssoevereiniteit, circulair beleid maken en federalisering.

Terzijde nog deze noot: toen ik mijn gedachten ordende bleek dat deze notitie een exposé zou worden van alles wat ik vanaf 1970 heb geleerd. U leest dus het pad van mijn loopbaan.

De begrippen volkssoevereiniteit, circulair beleid maken en federalisering
Volkssoevereiniteit
Over het begrip ‘volkssoevereiniteit’ zijn sinds Aristoteles vele boeken geschreven. Het kan echter ook in één zin. Volkssoevereiniteit betekent: alle soevereiniteit berust bij het volk. Elke vorm van staatsinrichting en daaruit voortvloeiend beleid moet op dit adagium herleidbaar zijn. Voor burgers, waar ook ter wereld, geldt maar één waarde, namelijk het onvervreemdbare recht om hun geluk na te streven, daarbij gesteund door een zodanige inrichting van de staat dat die niet met zichzelf bezig is maar met een adequate inrichting van de staat waar beleid uit voortkomt dat het geluk van die burgers ondersteunt. Geluk in de meest ruime zin van het woord: vrijheid, veiligheid, ontplooiing, voorspoed, verbondenheid en genieten van de eigen culturele identiteit.

Circulair beleid maken
Het begrip ‘circulair beleid maken’ is afgeleid van het begrip ‘circulaire economie’. Dat is economie bedrijven zonder afval te produceren. Dus zonder vernietiging van natuur en milieu. ‘Circulair beleid maken’ is beleid ontwerpen en uitvoeren zonder beleidsafval te produceren zoals bijvoorbeeld over-organisering, over-juridificering, over-bureaucratisering, inspraak organiseren zonder er consequenties aan te verbinden en duurbetaalde beleidsnota’s die in een lade verdwijnen. Circulair beleid maken impliceert het opvangen van relevante signalen uit de samenleving, én daarna ook die signalen oppakken met maatregelen die herleidbaar zijn op dat adagium ‘alle soevereiniteit berust bij het volk’. Bij het volk berust ook alle wijsheid en waarheid. Mits op een goede manier verworven. Circulair beleid maken maakt deel uit van het meeromvattende begrip ‘Samenlevingsbeleid’. Daarover straks meer.

Tussen 1970 en 2017 noemde ik deze manier van werken ‘interactief beleid maken’ omdat het tot stand komt in een diepgaande dialoog met betrokken burgers en uitvoerders: dat heet werken van buiten naar binnen en van onderop. Ik stond daarin niet alleen. In 2004 kwam James Surowiecki met de benaming ‘The wisdom of the crowds’. Inmiddels is de term ‘interactief werken’ ernstig vervuild. Denken over vernieuwing staat echter nooit stil. Mijn collega Peter Hovens legde de relatie met circulaire economie en dus heet ons werk voortaan ‘de methodologie van circulair beleid maken’. Ik schets die zo meteen.

Federalisering
In 1787 maakten dertien staatjes in Amerika (voormalige koloniën van Engeland) de eerste federatie ter wereld – gebaseerd op het denkwerk van Europese filosofen. Federalisering is een vorm van samenwerking tussen landen waarbij de lidstaten soeverein en autonoom blijven maar enkele belangen die ze zelf niet (langer) kunnen behartigen in handen van een federaal orgaan leggen. Waar binnen federaties soms ernstige problemen ontstaan, zoals nu in Amerika, is dat niet terug te voeren op de constitutionele federale staatsinrichting maar op het ontbreken van ingebouwde verdedigingsmechanismen waardoor verkeerde personen de procedures van de democratie kunnen manipuleren om posities te verwerven ten eigen bate.

Sinds de komst van de eerste federatie in Amerika proberen duizenden burgers in Europa al tweehonderd jaar om een federaal Europa te vestigen. Dat is nog nooit gelukt, terwijl inmiddels 40% van de wereldbevolking in zevenentwintig federaties leeft. In die landen heeft men wél begrepen dat bij veranderende omstandigheden het maken van een federale staatsinrichting het beste instrument is voor het steunen van het streven naar geluk door de burgers.

Het ontwerpen van de methodologie
Tijdens mijn studie aan de juridische faculteit van de Rijksuniversiteit te Utrecht (1964-1968) leerde ik begrippen als soevereiniteit, democratie, trias politica, checks and balances, constitutionele monarchie, confederale en federale staten. Overigens zonder besef van hun werkelijke betekenis. Zoals de meeste studenten studeerde ik niet om mij te verdiepen, maar om op examens verplichte kennis te reproduceren om die daarna zo snel mogelijk weer te vergeten om in het hoofd ruimte te maken voor een nieuwe lading platte kennis voor het volgende examen.

In 1969 kreeg ik een baan bij een gemeente en leerde toen pas de diepere betekenis van beginselen van staatsrecht en bestuursrecht. Ik verbaasde mij echter over het feit dat men beleid maakte van bovenaf; vanuit de kennis, ervaring en dossiers van politici en ambtenaren; zonder raadpleging van betrokken burgers. Men maakte beleid zoals men dat al jaren deed. Naar eer en geweten, in de veronderstelling dat men op het gemeentehuis wel wist wat goed voor die burgers was. En dat is vandaag de dag niet anders.

In 1970 nam ik de uitnodiging aan om terug te keren naar de juridische faculteit om het onderwijs en onderzoek in de bestuurskunde op te bouwen. Toen pas ging ik studeren. Gesteund door omvangrijke bibliotheken ben ik het functioneren van overheden gaan analyseren. Ik ontdekte dat meer dan tien verschillende academische disciplines kennis bevatten die van toepassing is op het functioneren van overheden. Denk naast staats- en bestuursrecht aan bijvoorbeeld politieke/ theologische/humanistische filosofie, systeemtheorie, sociale psychologie, cybernetica, psychoanalyse, volkerenrecht, organisatietheorie, managementheorie, communicatietheorie, forensische psychiatrie, argumentatieleer, causaliteitsleer, formele logica, methoden en technieken van wetenschappelijk onderzoek en nog een paar die me nu niet te binnen schieten.

Door delen van die disciplines met elkaar te verbinden kon ik een methodologie ontwerpen voor resultaatgericht beleid maken, met volwaardige betrokkenheid van burgers en uitvoerders vanaf het allereerste begin van zo’n proces. Dus niet zoals het geval is met inspraak waarbij een overheid al heeft vastgesteld wat het probleem is en ook alvast de oplossing heeft bedacht. En vervolgens met de hakken in het zand gaat als insprekende burgers noch het probleem, noch de oplossing herkennen. Nee, ik heb het over beleid dat kan rekenen op draagvlak uit de samenleving en dat zich verzekerd weet van een actieve houding van de uitvoerders. Die methodologie – onder de naam ‘Samenlevingsbeleid’ – bestaat uit vier architecturen als de bouwstenen van een succesvol veranderingsproces:

1. De architectuur van het doorbreken van de status quo. Die is nodig om een zodanig proces op te zetten dat er voldoende energie ontstaat om – zoals we dat noemen – een raket door de dampkring te jagen. Dus zoveel kracht ontwikkelen dat het beoogde proces de zwaartekracht weerstaat en niet terugvalt op de grond.
   
2. De architectuur van doel stellen. Zonder zorgvuldige analyse en synthese worden in negen van de tien beleidsprocessen doelen geformuleerd conform de zogeheten ‘valkuil van het oplossingendenken’. Een doel is een oplossing voor een probleem. Zonder analyse (diagnose) van het probleem in zijn onderliggende oorzaken kan men geen werkbare synthese (therapie) voorstellen.
   
3. De architectuur van doel bereiken. Als je op een methodisch zorgvuldige wijze het doel hebt vastgesteld wil het nog niet zeggen dat je dat dan ook zult bereiken. Deze architectuur staart zich niet blind op het te bereiken resultaat maar op het reduceren van onzekerheden die aan het resultaat in de weg staan.
   
4. De architectuur van circulair beleid maken. In deze architectuur komen de drie voorgaande samen in daadwerkelijke toepassing in de volgende drie fasen.

A. Analysefase:
a. Samenstelling team: omvat team formatie, teambuilding, behuizing, materialen, apparatuur, budget.
b. Omgevingsanalyse: analyse van iedereen die erbij betrokken moet worden; het aantal is niet relevant; zijn het er dertig, oké; zijn het er dertigduizend, ook dan oké.
c. Consultatieronde: de sleutelfiguren uit de Omgevingsanalyse worden bij voorkeur één-op-één geconsulteerd door middel van een interview; ze worden, én blijven, bij het beleidsproces betrokken; naast één-op-één gesprekken hanteren we andere bevragingstechnieken voor grotere groepen mensen conform de methode van de zogeheten ‘nominale groep’.
d. Bloemlezing: wat de geraadpleegden inbrengen wordt zo letterlijk mogelijk vastgelegd en aan de geraadpleegden toegestuurd zodat ze zien dat er daadwerkelijk serieus met die inbreng wordt gehandeld.
e. Probleem- en oorzakenanalyses: het materiaal van de Bloemlezing wordt geanalyseerd op oorzakelijke ketens en hun gelaagde opbouw. Moraal: alleen als je het beleid concentreert op een aanpak van de onderste oorzakelijke lagen bereik je succes. Anders blijf je hangen in symptoombestrijding.
f. Expertmeetings: experts worden aan het werk gezet om eventuele blinde vlekken in de analyse op te sporen en ongedaan te maken.

B. Synthesefase
g. Visienota: in enkele pagina’s volgt een schets van het uiteindelijk te bereiken doel.
h. Strategische oplossingsrichtingen: zoals er meerdere wegen naar Rome leiden zijn er ook altijd meerdere oplossingsrichtingen.
i. Subdoelen: binnen die strategische oplossingsrichtingen zijn er tussendoelen. Voorbeeld. Als je vanuit Den Haag op weg gaat naar Rome – via België, Duitsland en Zwitserland – moet je als tussendoel zeker Maastricht of Brussel bereiken. Het bereiken van zo’n tussendoel is belangrijk omdat je dan twee dingen weet: je bent niet meer in Den Haag en je bent op de goede weg. Als je echter het bordje Hamburg ziet dan weet je ook twee dingen: je bent niet meer in Den Haag, maar wel op de verkeerde weg.
j. Concrete acties: het slot van het ontwikkelen van een circulair beleidsproces is vervat in een Actieboek. Het maken daarvan vereist bijzonder veel kennis en inzet anders worden het onzin-acties. De acties zijn gericht op het elimineren van de oorzaken die naar boven zijn gekomen bij de analyse.

C. Uitvoeringsfase
En dan pas begint het ‘echte’ werk: de concrete uitvoering van de concrete acties ter bereiking van de concrete tussendoelen, ter bereiking van het einddoel.
De methode wordt geleid volgens de beginselen van processturing, inclusief kennissturing en structuursturing onder het adagium: ‘Het proces is belangrijker dan het resultaat.’ En dat betekent dat je moet weten wat je nodig hebt en hoe je het moet doen.

De toepassing van deze methode in de praktijk
De constructie van de vier architecturen ontstond in de loop van de jaren zeventig. Eerst in ruwe contouren maar langzaam verfijnd door de bespreking hiervan met mijn bestuurskunde studenten en kleine projecten buiten de universiteit. Daardoor kreeg dat werk enige bekendheid, leidend tot een opdracht, in 1982, van de korpschef van de politie Amsterdam.

Door allerlei omstandigheden en ontwikkelingen was het korps verwikkeld in zaken van corruptie en fraude, had ruzie met het gemeentebestuur, het openbaar ministerie en met vele organisaties zoals het openbaar vervoer, de taxiwereld, de horeca, etc. De nieuwe korpschef had de opdracht om schoon schip te maken en – door zijn staf gesouffleerd over deze methodologie – zette mij aan het werk. Dat leidde tot een geheel nieuw korpsbeleid, een nieuwe organisatie en een nieuw management. Met een doorlooptijd van drie jaar. Het uit te voeren Actieboek omvatte ongeveer 150 projecten, vastgelegd in een Convenant, ondertekend door de burgemeester van Amsterdam, de minister van binnenlandse zaken, de minister van justitie, de hoofdofficier van justitie te Amsterdam en de korpschef zelf.

Deze opdracht deed mij besluiten om in 1983 de universiteit te verlaten. Vanaf dat moment is deze methode in tientallen projecten toegepast. Enkele voorbeelden:

• Het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. In opdracht van de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat is voor de Tweede Kamer een beleid ontwikkeld om doelen van verkeer en vervoer, van economie en van natuur- en milieu met elkaar te verenigen. Betrokkenheid van iedereen met gezag binnen economie, verkeer en vervoer, natuur en milieu. Het leidde in 1989 tot de val van het kabinet Lubbers II.
• Begin jaren negentig een Europees structuurschema voor transnationaal verkeer en vervoer door alle landen van de toenmalige EEG, in opdracht van de Eurocommissaris voor Transport. Input van ministers, topambtenaren, captains of industry, experts en betrokken burgers door de hele wereld.
• In de jaren negentig voor de gemeente Amsterdam – naast de strategie van politie en openbaar ministerie – het maken van een eigen gemeentelijke strategie met concrete acties ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Betrokkenheid uit alle sectoren en lagen van de samenleving.
• Eveneens in de jaren negentig in opdracht van Rijkswaterstaat een beleid voor veiligheid voor alle interacties op de Noordzee: boten, vissers, toeristen, olie- en gasinstallaties, natuur en milieu.
• Ook in de jaren negentig in opdracht van de Verenigde Naties (mede op aangeven van de EU) voor Bangkok een aanpak van de toenemende onleefbaarheid en verpaupering van dat deel van de stad waar het paleis van de Koning staat, enkele van de belangrijkste ministeries, de grootste markten en de mooiste tempels. Door gigantische mensenmassa’s en de uitstoot van gassen van voertuigen nam de leefbaarheid zienderogen af, konden ambtenaren hun werkplek niet bereiken, konden burgers hun voedsel niet halen op de markten, raakten tempels in verval en nam het toerisme af. De geschetste methode van werken is door de VN vervat in een instructie die door het VN-kantoor Bangkok is verspreid in de landen van Zuidoost-Azië.
• Voor de regering van Suriname

1. in opdracht van de minister van transport en communicatie een geïntegreerd verkeers- en vervoersbeleid;
2. in opdracht van de minister van justitie en politie en van de minister van defensie, het ontwerpen van een geïntegreerd nationaal veiligheidsbeleid;
3. in opdracht van de International Development Bank (IDB) een beleid tot versterking van de Surinaamse economie;
4. in opdracht van de EU en het Suriname Business Forum een beleid tot verbetering van de zogeheten ‘ease of doing business’ conform de methodologie van de Wereld Bank;
5. in opdracht van de vicepresident het ontwerpen van beleid tot vullen van hiaten in de wetgeving die krachtens de grondwet aanwezig zou moeten zijn, alsook het moderniseren van verouderde en vervallen wetgeving.

• Meer recent, een onderzoek van de gemeente Voorst, naar de mogelijkheden om preventief te werken binnen het sociale domein om problemen te voorkomen die het geluk van (kwetsbare) inwoners ernstig dwarsbomen en die het financiële zwaard van Damocles – dat boven elke gemeente hangt – te verwijderen. Dit project werd voortreffelijk geleid door Koen van Bremen; hij is een van de oprichters van onze Coöperatie SamenWereld.

Ik laat het bij deze opsomming. Ze is alleen bedoeld om aan te geven dat deze methode op elk onderwerp van toepassing is, dus onafhankelijk van het beleidsterrein. Ze kan elke complexiteit aan, mits ….. er gewerkt kan worden zoals het hoort, dus volgens Standard Operational Procedures (SOP) die ik hierboven schetste.

Om kennis van deze SOP over te dragen heb ik tussen 1983 en 2000 vele meerdaagse cursussen verzorgd. In en buiten Nederland. Een van de cursisten was Peter Hovens. Hoewel anderen ook met deze methodologie gingen werken bleek Peter de enige te zijn die zich principieel hieraan verbond en zodoende mijn collega werd. Nu in 2019 acht hij de tijd rijp om met alle opgedane méér-kennis en ervaring een boek te schrijven over circulair beleid maken. Dat zal in 2020 worden gepubliceerd.

De relatie met het begrip ‘federalisering van Europa’
Nog verbonden aan de universiteit van Utrecht was ik in 1972 co-oprichter van de Vereniging voor Bestuurskunde en daarna als vice voorzitter belast met de portefeuille om in Nederland, en in internationaal verband, bestuurskunde opleidingen op te zetten. Het internationale werk vond plaats binnen het International Institute of Administrative Sciences (IIAS), de International Association of Schools and Institutes of Administration (IASIA) en de European Group of Public Administration (EGPA). 

In die verbanden leerde ik enkele Vlaamse collega’s kennen, verbonden aan diverse Belgische universiteiten. Met hen besprak ik de voortgang van de ingrijpende staatkundige hervormingen in België (gestart in 1960), bedoeld om de eenheidsstaat om te vormen tot een federale staat. Alleen door middel van een federale staat zouden Wallonië (Franstalig) en Vlaanderen (Nederlandstalig), en een klein Duitstalig gedeelte, kunnen blijven samenleven en samenwerken zonder op elkaar te gaan schieten. Toen pas leerde ik de intrinsieke betekenis van een federale staatsinrichting ter ondersteuning van de burgers in het nastreven van hun geluk. Omdat de principes van federalisering dus voortkomen uit dezelfde bron als het maken van beleid van onderop – namelijk uit het begrip ‘alle soevereiniteit berust bij het volk’ – ging ik naast het uitwerken van de methode van interactief beleid maken studeren op de elementaire bouwstenen van federalisering, toe te passen op het vestigen van een federaal Europa.

Om dichter bij het ingrijpende federaliseringsproces van België te komen besloot ik in 1996 te verhuizen naar België. Daar leerde ik een directeur van het Vlaamse ministerie van buitenlandse zaken kennen, Herbert Tombeur. Zijn kennis van federalisering vulde de hiaten die ondanks de intensieve studie over dit onderwerp bij mij waren ontstaan.

Mijn belangstelling ging vooral uit naar de manier waarop de eerste federale staat ter wereld werd opgericht door het werk van de 55 leden van de Conventie van Philadelphia in 1787, ondersteund door de 85 Federalist Papers van James Madison, Alexander Hamilton en John Jay tussen 1787 en 1788. Een van de zaken die aanspraken was het feit dat die Amerikaanse federatie was gebaseerd op het filosofisch denkwerk van Europese filosofen (Aristoteles, Althusius, Montesquieu, Rousseau) terwijl na 1787 steeds vergeefs was geprobeerd om ook voor Europa een federale staatsvorm te kiezen.

In 1999 schreef Robert Levine, een topambtenaar in de federale administratie van Amerika in de New York Times, dat de toenmalige EEG zichzelf geen dienst bewees om (krachtens het Verdrag van Maastricht in 1992) een monetaire unie op te richten zonder er eerst een federaal fundament onder te leggen. Hij stelde dat daarmee voor de euro een ongewisse toekomst werd georganiseerd en adviseerde om eerst zelf maar eens Federalist Papers te schrijven. Dat advies bleef lang hangen in de gesprekken tussen Herbert en mij. Omdat verder niemand in Europa zich dat advies had aangetrokken hebben wij besloten om dan zelf maar de European Federalist Papers te schrijven tussen augustus 2012 en mei 2013. In 26 Papers leggen we uit hoe slecht het verdragsrechtelijke intergouvernementele besturingssysteem van de EU is, waarom dat slecht is, wat de kracht van een federale staat is, waarom die in de plaats moet komen van het huidige systeem en hoe een knappe Europese federale constitutie eruitziet.

Resultaat? Nul. De politieke, wetenschappelijke en media-aandacht voor de manier waarop men een groep van landen moet besturen, die hun soevereiniteit en culturele identiteit willen behouden, maar bescherming willen vinden in een federaal orgaan dat hun gezamenlijke belangen behartigt was nul en is nog steeds nul.

Een Citizens’ Convention als verbinding tussen volkssoevereiniteit, circulair beleid maken en federalisering
Kijk nog eens naar de teksten hierboven over de verbinding tussen volkssoevereiniteit, circulair beleid maken en federalisering. Die verbinding slaat op wat men moet weten en hanteren voor een succesvol gecompliceerd veranderingsproces.

Volkssoevereiniteit is de fundamentele bron voor de creatie van een federale staat. Dat impliceert dat het volk zelf tekent voor een federale constitutie. Geen federale constitutie van, voor en door het volk? Dan ook geen federale staat. Maar dat tekenen – staatsrechtelijk heet dat ‘ratificeren’ – vereist een zodanige organisatie dat er garantie is voor twee zaken:

• dat de constitutie daadwerkelijk van, voor en door de burgers is; dit impliceert het organiseren van fundamentele betrokkenheid van de burgers bij het omschrijven van de belangrijke inhoud van de constitutie;
• dat de constitutie zelf perfect professioneel vakwerk moet zijn; dat impliceert dat goedwillende amateurs en dwaze beunhazen zich er niet mee mogen bemoeien.

Een Citizens’ Convention zoals die van Philadelphia in 1787 – een constitutionele en institutionele succesformule die zijn weerga niet kent – is het instrument om die twee garanties te bieden. In een boek dat u aan het slot van deze notitie ziet leg ik gedetailleerd uit hoe zo’n Conventie van 56 personen moet worden samengesteld, wat de opdracht is, hoe die moet worden uitgevoerd en welke rol en invloed in die uitvoering toekomen aan de burgers van Europa. Nu vermeld ik die rol en invloed door kortheidshalve te verwijzen naar onze methodologie van circulair beleid maken, zoals hierboven geschetst. Met die methodologie worden de burgers van Europa planmatig en systematisch betrokken bij de compositie van een federale constitutie. En dus niet door middel van goed bedoelde maar verkeerd georganiseerde verzamelingen van zogeheten ‘citizens’ assemblies’ die alleen maar quasi betrokkenheid kunnen realiseren omdat men methodologisch niet onderlegd is.

De noodzaak van verankeringen
Voortvloeiend uit het beginsel dat alle soevereiniteit berust bij de burger heb ik me vanaf 1970 dus beziggehouden met twee uitingen daarvan. In de eerste plaats de methodologie van beleid maken vanuit de samenleving zelf. In 2000 had ik er behoefte aan om mijn kennis – en de ervaringen met de toepassing daarvan – te verankeren in een trilogie. Hier ziet u de titelpagina’s. De twee eerste boeken zijn gratis te downloaden via de links: Beleid begint bij de samenleving en Vakvereisten voor Politiek en Beleid.

In het eerste boek legde ik de ervaringen met de methodologie vast, toegepast van begin jaren tachtig tot de eeuwwisseling. Het tweede boek bevat ongeveer 180 opstellen over geboden en verboden in politiek en beleid. Het derde boek is een onlinecursus om dit vak onder onze begeleiding te leren. De boogschutter met zijn pijl symboliseert dat je alleen je doel zult raken als je weet wat je allemaal moet doen voordat je de pijl laat gaan. Nu noemen we dat dus ‘circulair beleid maken’.

Ook het streven naar een federaal Europa is verankerd. Een van de belangrijkste oorzaken van het na tweehonderd jaar nog steeds ontbreken van een federaal Europa is de merkwaardige afwezigheid – ik meldde dit al – van een federatie van federalistische bewegingen. Hoeveel van dat soort bewegingen we ook hebben (gehad), het zijn allemaal gedecentraliseerd eenheidsbewegingen. Ze zijn nooit in staat en/of bereid geweest hun organisatiegraad te verhogen.

Federalistische organisaties die hetzelfde doel nastreven – in dit verband het vestigen van een federaal Europa – maar niet bereid zijn hun organisatiegraad te verstevigen zullen nooit hun doel bereiken. Daarom hebben zes personen, twee uit Italië (Lorenzo Sparviero en Mauro Casarotto), twee uit Frankrijk (Catherine Guibourg en Michel Caillouët) en twee uit Nederland (Peter Hovens en ik) in mei 2018 in Milaan de Federal Alliance of European Federalists (FAEF) opgericht. Die beoogt aan federalistische bewegingen en verder aan elke organisatie die een federaal Europa nastreeft, de bescherming van een federatie te bieden. Om op die manier kritische massa te maken door ‘Federating the Federalists’.

Een tweede doel dat we met FAEF nastreven is ‘Educating the Federalists’. We zien dat het op een zeer grote schaal ontbreekt aan gedegen kennis over wat een federatie is. Meningen genoeg, maar kennis ho maar. Politici die sinds het mislukte Verdrag van Maastricht van 1992 door begripsmatige onwetendheid onjuiste uitspraken doen over federalisering en een federaal Europa hebben bij burgers de mening doen ontstaan dat federalisering een slechte zaak is. Welnu, dat ligt op hetzelfde niveau als de bewering dat de aarde plat is en dat de zon om de aarde draait.

Ons doel is om de Verenigde Staten van Europa te creëren, waarbij we zo getrouw mogelijk het proces volgen dat zich in de 18^e eeuw in Amerika heeft voltrokken. Zonder verhoging van de organisatiegraad van federalistische bewegingen en zonder het delen van de elementaire kennis die nodig is om een federaal Europa te maken, komen we geen stap verder.

Ook hier speelt de noodzaak tot verankering om te voorkomen dat ook dit federalistische initiatief van de FAEF wegspoelt in de reeks banaliteiten van de geschiedenis. Zie het logo van FAEF en mijn boek ‘Verbondenheid, Veiligheid en Voorspoed’ van 2018.

Om diepere kennis aan te bieden over federalisering heb ik een cursus ontwikkeld op de drie niveaus van het oude gildesysteem: leerling, gezel en meester.

Slot

President Bill Clinton maakte eens de volgende opmerking om het belang van economie te onderstrepen: “It is the economy, stupid.” Nu in vele landen in de wereld, en zeker niet alleen in Europa, de fundamenten van het begrip democratie eroderen is het tijd om een ander adagium te kiezen:

“It is NOT the economy, stupid. It is the sovereignty of the people,
organized within a true democracy,
based on a federal constitution,
under the rule of law.”

Het machtsspel van Merkel, Macron en Rutte

Leo Klinkers, 22 Juni 2019

Volgens de media eindigde de Europese top van 20 juni 2019 over het benoemen van kandidaten ter opvolging van Donald Tusk en Jean Claude Juncker in een deadlock. Niets is minder waar. Althans gezien vanuit het perspectief van de drie hoofdrolspelers Angela Merkel, Emmanuel Macron en Mark Rutte. Ze spelen het machtsspel precies volgens de klassieke regels.

Regel 1: elimineer eerst de kandidaten die per se niet in aanmerking (mogen) komen. Dat is op 20 juni prima gelukt. De drie door het Europese Parlement geoormerkte Spitzenkandidaten zijn afgeserveerd. 

Regel 2: voer vervolgens in klein gezelschap beraad over de manier waarop de echte kandidaten – die allang bekend zijn – naar voren kunnen worden geschoven. Merkel, Macron en Rutte gaan op 28 en 29 juni naar de G20 in Japan en zullen daar, ver buiten de Brusselse schijnwerpers dat beraad gaan voeren. En tevens om enkele G20 hoofdrolspelers te polsen over benoeming van Rutte als voorzitter van de Europese Raad.

Regel 3: lanceer op de Brusselse top op 30 juni Mark Rutte als kandidaat voor de opvolging van Donald Tusk. De reden voor de benoeming van Rutte is het belang van Merkel, Macron en Rutte om het unanimiteitsbeginsel van besluitvorming in de Europese Raad in te ruilen voor besluitvorming bij meerderheid van stemmen om gemakkelijker te kunnen besluiten over het treffen van sancties aan bijvoorbeeld een land als Iran. Zie mijn artikel over Macron en Rutte.

Regel 4: draag tegelijk – voor de opvolging van Juncker – een kandidaat van een klein land voor, bijvoorbeeld Griekenland. Als beloning voor de inspanningen om de financiële situatie in dat land weer op orde te brengen. Als de Nederlander Rutte voorzitter wordt van de Europese Raad kan een andere Nederlander, Frans Timmermans, niet voorzitter worden van de Europese Commissie. Op die manier wordt tevens voorkomen dat Timmermans een bedreiging voor de autocratische Europese Raad zou kunnen vormen door al te zeer het belang van democratische besluitvorming via het Europese Parlement te bepleiten. 

Een federaal Europa is geen transferunie

Leo Klinkers. 25 mei 2019
Federal Alliance of European Federalists

De Europese Unie heeft enkele lidstaten die niet bereid – of niet in staat – zijn hun budgettaire verplichtingen na te leven. Daarom zijn er financiële transfers van rijke naar arme lidstaten. Tegenstanders van een federaal Europa baseren hun mening op de stelling dat een federale staatsvorm die financiële transfers zou versterken. Welnu, precies het omgekeerde is waar. Juist met het oprichten van een federaal Europa kan er een correct einde komen aan de huidige conflictueuze situatie van de financiële noord-zuid transfers.

Om dit te begrijpen moeten we terug naar 1787, de creatie van de Verenigde Staten van Amerika. Na de Declaration of Independence van 1776 sloten de dertien voormalige kolonies een confederatie op basis van een verdrag en bouwden ze elk hun eigen staat op. Dat bleek geen succes. Ze hadden geen geld, geen goed bestuur, geen sterke buitenlandse betrekkingen en geen gezamenlijke verdediging tegen externe dreigingen. Na elf jaar bleek dat het confederale verdrag niet in staat was om de toenemende onderlinge spanningen te voorkomen of op te lossen.

In 1787 begon een groep van vijfenvijftig personen in de Conventie van Philadelphia aan een wettelijke opdracht van het confederale Congres om de fouten in dat verdrag te repareren. Na twee weken kwamen ze tot de conclusie dat dit niet mogelijk was omdat het verdrag zelf de oorzaak was van hun interne conflicten en van hun zwakke geopolitieke positie. Net zoals nu in de EU het geval is met Verdrag van Lissabon.

De Conventie besloot op eigen gezag het verdrag in de prullenbak te gooien en maakte de eerste federale constitutie ter wereld. In plaats van uiteenvallen werden het uiteindelijk vijftig soevereine staten, verbonden door een federale constitutie, met een onmiskenbare sterke geopolitieke positie.

Om bij de burgers van de dertien conflicterende staatjes draagvlak te verwerven voor toetreding tot de federale unie legde de Conventie van Philadelphia de federale constitutie eerst ter ratificatie voor aan de burgers zelf. Door de burgers zelf de constitutie te laten ratificeren sloot men zo dicht mogelijk aan bij Rousseaus begrip van ‘volkssoevereiniteit’. Binnen twee jaar hadden de burgers van de dertien staatjes de federale constitutie geratificeerd. 

Geld speelde daarbij een belangrijke rol. Artikel VI van de voorgelegde constitutie bepaalde namelijk dat de staten die tot de federatie zouden toetreden verlost zouden worden van hun schulden. Die zouden vanaf dat moment de schulden van de federatie zijn: een eenmalige vereffening van de schulden. Maar na toetreding tot de federatie zouden ze voortaan zelf verantwoordelijk zijn voor hun eigen financiën. Het was tevens een signaal aan de crediteuren dat de schulden zouden worden afgelost.

Terzijde: deze eenmalige schuldvereffening hebben Herbert Tombeur en ik opgenomen in ons ontwerp van een federale constitutie voor Europa. Ik verwijs daarvoor naar onze European Federalist Papers en naar mijn boek http://www.faef.eu/trailer/.

Dit roept natuurlijk de vraag op: waar moet de federatie het geld vandaan halen om die schulden van de deelnemende staten over te nemen? In Amerika is dat indertijd gelukt door het werk van Alexander Hamilton, een van de drie auteurs van de Amerikaanse Federalist Papers en spoedig na ratificatie van de constitutie de Minister van Financiën van de federatie. Hamilton slaagde door de enorme schuldenberg niet te zien als een probleem maar als een voordeel. Met onder andere handige belastingmaatregelen waaronder heffingen op luxegoederen zoals drank, de verkoop van gronden en invoerheffingen kreeg hij ondanks de aanvankelijke weerstanden voldoende geld binnen om de schulden weg te werken. Het lukte hem om ook een nationale bank in het leven te roepen ter stabilisering van de nationale kredietpositie en om een actieve rol te spelen in het stimuleren van de economie. Het huidige federale Amerika bezit ongeveer 24% van het gezamenlijke nationaal inkomen van alle lidstaten. De EU slechts 1%. Dat geeft een idee van de financiële slagkracht van het federale deel van Amerika.

Terzijde: in het Jaarverslag 2012 heeft de nationale bank van Nederland in paragraaf 1.5 helder uiteengezet waarom en hoe het federale stelsel in Amerika in staat bleek de bancaire en economische crisis na 2008 spoedig onder controle te krijgen. Door het intergouvernementele geknoei van de EU zijn we nog lang niet uit de problemen, creëren de financiële transfers van noord naar zuid toenemende conflicten en is de EU niet weerbaar tegen een mogelijke nieuwe mondiale financiële crisis. 

Een eenmalige vereffening van de schulden van lidstaten – conform het Amerikaanse voorbeeld – maakt het aantrekkelijk om toe te treden tot een Europese federatie. Het herstelt de fout die gemaakt is bij het Verdrag van Maastricht in 1992 om de Euro te creëren zonder een federaal fundament en het maakt tevens een einde aan de ruzie tussen rijke EU-lidstaten die steeds minder zin hebben om geld te stoppen in de bodemloze putten van arme lidstaten die zich niet wensen te houden aan de budgettaire verplichtingen krachtens het Verdrag van Lissabon en nadere overeenkomsten. Het zijn overigens niet alleen de arme landen die zich niet aan hun budgettaire plichten houden. Door zo’n eenmalige vereffening is een federaal Europa dus geen transferunie. 

Men kan tegenwerpen dat met die vereffening de arme landen een bonus krijgen voor hun slechte budgettaire gedrag. Maar dat is de prijs die Europa betaalt voor het nalaten om bij het Verdrag van Maastricht reeds deze maatregel in te voeren. Dan hadden we die financiële ellende niet gehad.  

Het benodigde federale budget kan uit drie bronnen komen: 1) uit invoerheffingen door het bestaande systeem aan te passen aan een federaal stelsel, 2) uit federale belastingen onder gelijktijdige verlaging van nationale belastingtarieven en 3) uit invoering van de Spahn-tax op federaal niveau. De Spahn-tax is een verbeterde, maar nog niet ingevoerde, versie van de verworpen Tobin-tax, een vorm van belastingheffing op geldtransacties om de vluchtigheid van wisselkoersen in bedwang te houden. 

Terzijde: in 2004 heeft de ECB een voorstel van België om de Spahn-tax in België in te voeren verworpen op grond van de overweging dat het in strijd zou zijn met het Verdrag van Lissabon. In mijn voorstel – de Spahn-tax invoeren als een van de bronnen voor een federaal budget – is er geen sprake meer van een Verdrag van Lissabon en zou deze vorm van belastingheffing kunnen bijdragen om een einde te maken aan de ongelijke verdeling van de financiële lasten tussen de lidstaten. 

Het zou interessant en nuttig zijn om een debat op gang te brengen over het creëren en verbeteren van de middelen voor een federale begroting van de Verenigde Staten van Europa. En over het federale financiële stelsel, om dit fundamentele debat te stimuleren.

Wij zouden ons in dit verband moeten laten leiden door een uitspraak van Romano Prodi, President van de Europese Commissie van 1999 tot 2004 en Premier van Italië van 2006 tot 2008: “Great reforms will make a great Europe.” 

Het ‘Europa van de burgers’

Leo Klinkers, 06-06-2019
Federal Alliance of European Federalists (FAEF)

Introductie
De recente verkiezing van het nieuwe Europese Parlement wordt in de media gekarakteriseerd als een schreeuw van ‘het Europa van de burgers’. Dat slaat zowel op de burgers die Europa een warm hart toedragen, als op hen die het afwijzen. Maar beide partijen willen hun eigen versie van ‘het Europa van de burgers’ anders uitwerken. De tegenstanders zoeken de weg van een ingrijpende ontmanteling van de Europese Unie, terug naar de natiestatelijke anarchie van vorige eeuwen met hun onvermijdelijke oorlogen. De voorstanders bepleiten een ingrijpende vernieuwing van Europese samenwerking met betere verbondenheid, veiligheid en voorspoed.

Dit artikel biedt de voorstanders van een verenigd Europa een perspectief in de vorm van een Preambule van een federale constitutie voor een Europese federatie. Zij geeft hun versie van ‘het Europa van de burgers’ een ziel en een hart. 

De Preambule
Wij, de burgers van de staten [opsomming van deelnemende lidstaten],

I. Overwegende:

a. dat de door ons hierbij gevestigde federatie van de Verenigde Staten van Europa tot opdracht en taak heeft om ons als burgers te ondersteunen in onze zoektocht naar geluk in vrijheid;

b. dat zij de ondersteuning van onze zoektocht naar geluk behoort te funderen 

• op rusteloos werken aan het behoud van de diversiteit van alle levensvormen op Aarde, 
• op onvoorwaardelijk respect voor de diversiteit van wetenschappen, culturen, etniciteiten en geloven van de burgers binnen de federatie, 
• en op menselijke compassie voor burgers van buiten de federatie die hun geluk willen vinden binnen de Verenigde Staten van Europa;

c. dat zij bij de uitvoering daarvan behoort te getuigen van wijsheid, kennis, menselijkheid, rechtvaardigheid en integriteit, in het volle besef dat zij haar bevoegdheden ontleent aan het volk, dat alle mensen op aarde gelijkwaardig zijn en dat niemand boven de wet staat.

II. Overwegende voorts:

a. dat deze federale constitutie is gebaseerd op de rijkdom van gedachten, overwegingen en wensen van Europese filosofen – en van Europese politiek leiders na de Tweede Wereldoorlog – om Europa te verenigen in een federale staatsvorm;

b. dat het federale stelsel is gebaseerd op een verticale scheiding van bevoegdheden tussen de lidstaten en het federale orgaan waardoor de lidstaten en het federale orgaan soevereiniteit delen; 

c. dat de horizontale scheiding van de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende machten (trias politica) zowel op het niveau van het federale orgaan als op dat van de lidstaten wordt gewaarborgd door een hecht stelsel van checks and balances;

III. Overwegende tot slot dat wij – onverlet ons recht om bij verkiezingen de politieke samenstelling van het federale orgaan aan te passen – het onvervreemdbare recht hebben om de overheden van de federatie af te zetten als zij in onze ogen het gestelde onder I en II schenden,

Stellen de volgende artikelen vast voor de constitutie van de Verenigde Staten van Europa,

Artikel 1 ….

Artikel 2 ….

Et cetera

De Memorie van Toelichting van de Preambule

Prealabel 
Uit de aanhef ‘Wij, de burgers van de staten …..’ blijkt dat deze constitutie wordt geratificeerd door de burgers zelf. Zij is dus door, voor en van de burgers van de Verenigde Staten van Europa, conform het adagium ‘All sovereignty rests with the people’. 

De Verenigde Staten van Europa’ bestaan uit de burgers, de lidstaten en het federale orgaan. 

Het is een constitutie en dus geen verdrag. Wanneer landen of regio’s in vrede willen samenleven en door historische bepaalde grenzen moeten samenwerken, maar niettemin hun autonomie en soevereiniteit willen behouden, is een federatie de enige staatsvorm die dat kan garanderen. Met een verdrag kan dat niet. Een verdrag is een instrument voor bestuurders om samen te werken op beleidsgebieden zonder dat reguliere democratische verantwoording wordt afgelegd voor de besluiten die de bestuurders nemen. 

Het feit dat deze constitutie eerst wordt geratificeerd door de burgers en daarna pas door de parlementen van de lidstaten geeft aan dat zij – conform de door Johannes Althusius rond 1600 geformuleerde elementaire aspecten van federalisme – is gevestigd van onderop en niet opgelegd van bovenaf. 

Deze federale constitutie waarborgt het gemeenschappelijk belang van de burgers van de Verenigde Staten van Europa en laat aan de burgers van de te onderscheiden lidstaten en aan de lidstaten zelf de bevoegdheden om hun eigen belangen te dienen. 

Daarom bestaat deze federale constitutie uit een beperkt aantal regels van algemeen verbindende aard. Zij kent geen – door nationale belangen gedreven – uitzonderingen op die algemeen verbindende regels. 

Toelichting op Overweging Ia
De vanzelfsprekende ‘pursuit of happiness’ van de burgers en de opdracht en taak van overheden om de burgers daarbij te ondersteunen is een hoeksteen van de Declaration of Independence (1776) en van de daarna volgende Amerikaanse constitutie (1787-1789), de eerste federale constitutie ter wereld. Dit stond model voor de daarna opgerichte federaties die momenteel 40% van de wereldbevolking huisvesten. De ‘pursuit of happiness’ is daarom ook een hoeksteen van de federale constitutie van de Verenigde Staten van Europa. Onder de zoektocht naar geluk zijn mede begrepen waarden als vrede, veiligheid en sociale zekerheid. 

Toelichting op Overweging Ib
In de eerste plaats geeft deze overweging aan de federatie de opdracht om rusteloos te werken aan het behoud van de diversiteit van alle levensvormen op de Aarde. Niet succesvol behoud van de diversiteit van alle vormen van leven bedreigt het leven van de mens op aarde. Deze taak vereist maximale coöperatie, deskundigheid en betrouwbaarheid van de overheden van de federatie. 

In de tweede plaats eerbiedigt de federatie maximaal respect voor diversiteit in het maatschappelijk leven. Waar die verdwijnt ontstaan monocratieën en gaan die delen van de samenleving aan inteelt ten onder. Diversiteit van wetenschappen, culturen, etniciteiten en geloven creëert nieuwe wetenschappen, culturen, etniciteiten en geloven. Deze constitutie verwerpt daarom elk ageren dat gericht is op protectie van het zogeheten ‘eigen volk eerst’ en zal alle wettelijke middelen inzetten om dergelijk ageren te bestrijden. 

In de derde plaats, als een consequentie van het voorgaande, geeft deze Preambule expliciet aan dat er geen ruimte is voor een slogan als ‘Europe first’. De federatie van de Verenigde Staten van Europa deelt haar plaats op de Aarde met alle andere volkeren en sluit zichzelf niet op achter muren van een ‘fort Europa’. Het sluiten van de buitengrenzen met het oogmerk van protectionisme van het eigen volk staat weliswaar niet in de opsomming van misdaden tegen de menselijkheid, maar kent niettemin een ernstige straf: het uiteindelijk verdwijnen van wat men wenst te bewaren. Dus: open buitengrenzen, geen closed borders. Dat schept verplichtingen: 

1. het ontwerpen en uitvoeren van plannen zoals het Marshallplan (1948-1952) om arme landen te steunen in hun economische ontwikkeling om de noodzaak van vluchten naar Europa weg te nemen;
2. met onmiddellijke ingang de ongeveer zestig miljoen oorlogsvluchtelingen een menselijk bestaan te bieden; 
3. het versterken van de demografische en geopolitieke positie van Europa door met wijsheid, kennis, menselijkheid, rechtvaardigheid en integriteit immigranten een veilig bestaan binnen de federatie te bieden;
4. de uitvoering hiervan aanmerken als een van de gemeenschappelijke belangen van de federatie.

Deze constitutie is daarom een opdracht en kans voor fundamentele politieke vernieuwing nu de naoorlogse democratieën aan het einde van een zeventigjarige levenscyclus zijn gekomen en geleid hebben tot het buiten sluiten van burgers ten gunste van verdragsrechtelijk bestuur dat uit zijn aard steeds meer oligarchisch en protectionistisch is geworden.  

Toelichting op Overweging Ic
Het zojuist genoemde einde van de politieke levenscyclus van de naoorlogse democratieën plaatst de landen die democratie hoog achten voor een krachttoer die te vergelijken is met de omwenteling van de Verlichting. Democratie en volksvertegenwoordiging moeten vanuit het beginsel van ‘All sovereignty rests with the people’ opnieuw worden uitgevonden. 

Het Verdrag van Lissabon maakt plaats voor een constitutie die vertegenwoordiging van de burgers als uitgangspunt heeft. Dat impliceert onder meer het afschaffen van de Europese Raad van Regeringsleiders en Staatshoofden, de creatie van een Europees Parlement op basis van evenredige vertegenwoordiging binnen één kiesdistrict – het territorium van de federatie – en een regering onder leiding van een door de burgers gekozen President. Dus toegerust met een democratisch mandaat.

Dat kan alleen lukken met wijsheid, kennis, menselijkheid, rechtvaardigheid en integriteit. Met slechts twee zekerheden: als het lukt is het een cruciale omwenteling voor het behoud van Europa. Als het mislukt zal iemand tegen het einde van deze eeuw, na de laatste – door natiestatelijk anarchie geïnitieerde – stammenoorlog in Europa het licht uitdoen. 

Democratieën kunnen niet voorkomen dat verkiezingen leiden tot groeperingen binnen de democratische instellingen die hun macht wensen te gebruiken tegen de democratie. Deze constitutie stelt de instellingen van de democratie zoveel mogelijk in staat om misbruik van democratische procedures het hoofd te bieden door het inbouwen van verdedigingsmechanismen. De opgave is daarom een fundamentele heroriëntatie op het begrip ‘democratie’ in het Europa van de 21^eeeuw. Met een taak voor politieke partijen om zich te beraden op hun eigen verantwoordelijkheid om instrumenten te ontwerpen ter verdediging van de democratie tegen partijen die de procedures van de democratie (zouden willen) misbruiken om die democratie te vernietigen. Waarschijnlijk meer dan welke andere organisatie binnen een democratische bestel zullen politieke partijen zich moeten beraden op wijsheid, kennis, menselijkheid, rechtvaardigheid en integriteit, om een federaal verenigd Europa levensvatbaarheid te garanderen. 

Toelichting op Overweging IIa
De ‘bouwstenen’ van federalisme als staatsinrichting komen voort uit de zogeheten Politieke Methode van Johannes Althusius (1603). Het ‘cement’ om die ‘bouwstenen’ onverbrekelijk aan elkaar te verbinden is geleverd in de geschriften van Europese politieke filosofen als Aristoteles, Montesquieu, Rousseau en Locke met hun opvattingen over volkssoevereiniteit en de leer van de trias politica. De Amerikaanse federale constitutie is op die geschriften gebaseerd, terwijl Europa zichzelf eeuwenlang veroordeelde tot het voeren van oorlogen. 

Niet alleen filosofen leverden het ‘cement’ voor de bouwstenen van federalisme. Ook politieke en maatschappelijke leiders – in het Interbellum bijvoorbeeld de Britse Philip Kerr, beter bekend als Lord Lothian – en na de Tweede Wereldoorlog de Italiaan Altiero Spinelli die met zijn Ventotene Manifest (1942) de grondslag legde voor het naoorlogse streven naar federalisme. Een streven dat tussen 1945 en 1950 werd geleid door een grote hoeveelheid conferenties en plannen onder leiding van staatslieden, wetenschappers, cultuurdragers en burgerbewegingen, maar die in 1950 radicaal stopte met de Schuman Declaration. Die verklaring eiste weliswaar onverkort de creatie van een federaal Europa, maar legde de uitwerking daarvan in handen van regeringsleiders. Op die manier werd – onbedoeld, maar door schuldige onwetendheid over de manier waarop men een federatie moet maken – het verdragsrechtelijke intergouvernementalisme gecreëerd dat de Europese Unie naar het einde van de huidige politieke levenscyclus heeft gevoerd. 

Toelichting op Overweging IIb
De dertien voormalige koloniën in het Amerika van het einde van de 18^eeeuw losten het dilemma van ‘nooit meer een overheerser versus de behoefte aan vertegenwoordiging van het volk’ op. Zij pasten het door Althusius bedachte stelsel van gedeelde soevereiniteit toe door de uitvinding van de verticale scheiding van bevoegdheden tussen de soevereine lidstaten en een federaal orgaan. Zonder de integrale lidstatelijke soevereiniteit in te leveren verzochten ze een federaal orgaan om met bevoegdheden van de lidstaten een limitatief aantal gemeenschappelijke belangen te gaan verzorgen. 

Anders dan wel wordt beweerd dat in een federatie lidstaten hun soevereiniteit geheel of gedeeltelijk overdragen in de zin van ‘weggeven en dus kwijtraken’ is daarvan geen sprake. Ouders die hun kind overdragen aan een leerkracht raken niets van hun ouderschap kwijt maar geven de leerkracht de bevoegdheid om het kind kennis bij te brengen die de ouders zelf niet kunnen realiseren. Daarom is ook een andere populaire opvatting onjuist. Namelijk de mening dat een federatie een superstaat is die de soevereiniteit van de lidstaten vernietigt. 

De verticale scheiding van bevoegdheden, leidend tot gedeelde soevereiniteit, lost tevens een ander probleem op. Namelijk het subsidiariteitsbeginsel. Dat beginsel in het Verdrag van Lissabon stelt: ‘De instanties van de Europese Unie moeten aan de lidstaten overlaten wat de lidstaten beter zelf kunnen doen’. Omdat artikel 352 van het Verdrag aan de Europese Raad toestaat elk besluit te nemen dat volgens de Raad de doelen van de Unie dient, kan de Raad dat subsidiariteitsbeginsel negeren. In een federale staatsvorm valt het subsidiariteitsbeginsel samen met de verticale scheiding van bevoegdheden en hoeft het dus niet als zodanig in de artikelen van de constitutie te worden genoemd.   

Een laatste aspect van deze overweging IIb impliceert dat door de limitatieve reeks bevoegdheden van het federale orgaan alle andere bevoegdheden blijven bij de burgers en de lidstaten. Dat houdt onder meer in dat de lidstaten hun eigen constitutie, parlement, regering en rechterlijke macht behouden, inclusief hun eigen beleidsdomeinen voor zover die niet door middel van de verticale scheiding van bevoegdheden zijn vastgelegd in de limitatieve lijst van belangen die het federale orgaan namens de lidstaten dient te behartigen. Ook eventuele monarchieën blijven in stand.  

Toelichting op Overweging IIc
De horizontale scheiding van de drie machten – de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht – is niet een specifieke eigenschap van alleen een federale staatsvorm maar geldt als adagium voor elke staat die heerschappij door één macht wil voorkomen. Binnen een federatie zijn er echter twee bijzonderheden te melden. 

In de eerste plaats geldt vanaf de eerste federale staat – die van de Verenigde Staten van Amerika – dat de trias politica zowel op het niveau van het federale orgaan gevestigd moet zijn, als op dat van de afzonderlijke lidstaten. In de tweede plaats heeft de federale constitutie van de Verenigde Staten van Amerika naast de uitvinding van de hierboven genoemde verticale scheiding van bevoegdheden nog een tweede innovatie ingevoerd: de checks and balances. Zeggen dat een zichzelf respecterende staat de trias politica hoog acht is slechts het uitspreken van een waarde. Maar waarden kunnen alleen worden bewaakt en bewaard door middel van normen. Vandaar dat de Amerikaanse constitutie – en ook deze Europese – artikelen bevat die voorkomen dat onvermijdelijk ageren van de drie machten op het terrein van een andere macht afglijdt naar suprematie van één macht over de andere. Tot dat doel zijn er de checks and balances. Zij zijn de onmisbare countervailing powers om de altijd aanwezige behoefte van de drie machten om hun complex van bevoegdheden uit te breiden, ten koste van de bevoegdheden van de andere, aan banden te leggen. 

Toelichting op Overweging III
De burgers ontlenen aan de Engelse Magna Carta van 1215, het Nederlandse Plakkaat van Verlatinghe van 1581, de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring van 1776 en de Franse Revolutie van 1789 het onvervreemdbare recht om overheden van het federale orgaan af te zetten als zij het gestelde onder I en/of II schenden. 

Conform het adagium ‘All sovereignty rests with the people’ zijn de burgers van de Verenigde Staten van Europa het alfa en omega van de federatie. Alfa in de zin van: zij ratificeren de federale constitutie en vestigen daarmee een stelsel van vertegenwoordiging van het volk, van uitvoerend bestuur op basis politieke besluitvorming door het vertegenwoordigend orgaan en rechtspraak ter oplossing van geschillen. Omega in de zin van het onvervreemdbare recht om hen die onverhoopt het federale stelsel misbruiken, bijvoorbeeld door (pogingen tot) het vestigen van een alleenheerschappij, af te zetten. 

Slot
Deze Preambule omvat het waardencomplex van de constitutie van de Verenigde Staten van Europa. Zij toont waar de Verenigde Staten van Europa voor staan.

Daarna volgen de artikelen van de constitutie.

Macron en Rutte: intergouvernementalisme 2.0

Begin 2019 heeft premier Rutte zijn hekel aan de Europese Unie opgeborgen. Niet langer stelt hij dat Brussel moet ophouden steeds meer macht aan zich te trekken. In de Churchilllezing (Zürich, 13 februari 2019) pleit hij voor meer bevoegdheden voor de Europese Raad om met één stem te spreken. Het was zijn derde pro-Europa lezing binnen enkele maanden. Lezingen in Berlijn en Straatsburg gingen daaraan vooraf in 2018.

De premier begint met het eren van Churchill, maar rept met geen woord over de kern van diens lezing in september 1946. Churchill onderstreepte toen nadrukkelijk de noodzaak van de landen op het Europese continent om de federale Verenigde Staten van Europa op te richten. Rutte gaat daaraan voorbij. Het woord ‘federatie’ komt in zijn lezing niet voor. Ook niet het begrip ‘intergouvernementalisme’. Wel spreekt hij over ‘multilateralisme’ ter duiding van zijn wens tot bestendiging van het huidige intergouvernementele EU-besturingssysteem.

Voor de goede orde omschrijf ik twee kernbegrippen: 

• intergouvernementalisme is beleidsmatig samenwerken tussen regeringen – gebaseerd op een verdrag of overeenkomst – waarbij normstellende bevoegdheden worden gegeven aan bestuurders zonder dat zij daarover verantwoording hoeven af te leggen aan een transnationaal gekozen parlement met volwaardige bevoegdheden;
• een federatie is gebaseerd op een constitutie van het volk van de lidstaten, waarbij verticale scheiding van bevoegdheden leidt tot gedeelde soevereiniteit tussen lidstaten en een federaal orgaan. Dat orgaan draagt zorg voor een limitatieve reeks van gemeenschappelijke belangen die individuele lidstaten niet (meer) in hun eentje kunnen behartigen. De lidstaten raken geen soevereiniteit kwijt en krijgen juist iets extra’s: de zorg voor gemeenschappelijke belangen.

De rode draad van Ruttes speech is: weg met de naïviteit van de soft powervan beginselen en waarden, maar met de hard powervan realpolitikzoeken naar macht; niet schromend om die macht te verwerven via onbuigzame handelspolitiek om geopolitiek op één lijn te komen met China en de Verenigde Staten. Onder de veilige hoede van Amerika heeft Europa zich – volgens Rutte – al te lang gekoesterd in zelfgenoegzame zachte macht. 

Hij staat weliswaar pal voor waarden als democratie en mensenrechten, maar is bereid die macht desnoods met harde straatgevechten te verwerven. Al met al gaat het nu bij premier Rutte om ‘Europe first’. En dat is naar zijn mening alleen te realiseren door het bestuurlijke deel van ‘Brussel’ in staat te stellen om zowel naar buiten (dus geopolitiek) als naar binnen (dus in het multilaterale stelsel van de lidstaten) een vuist te maken. Meer besluitvormende kracht van de EU-bestuurders naar buiten en naar binnen, daar gaat het hem om.

Die besluitvormende kracht moet naar zijn mening worden gerealiseerd, door het unanimiteitsbeginsel van de besluitvorming in de Europese Raad voor specifieke onderwerpen, zoals bijvoorbeeld het opleggen van sancties aan andere landen (Rusland, Syrië en Iran), in te ruilen voor een meerderheidsbeginsel. Dat betekent: in de bestuurlijke Europese Raad besluiten nemen bij meerderheid van stemmen en niet op basis van unanimiteit, waarbij een veto van een van de lidstaten de besluitvorming kan blokkeren. 

Er is niets tegen afschaffing van het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad. Het is een achterlijke manier van besluitvorming omdat – met een dreigend veto op zak – stemmen worden uitgeruild in de zin van: ‘Als jij mij steunt met dit onderwerp, dan steun ik jou met jouw onderwerp’. Vasthouden aan stemmen op basis van unanimiteit is een instrument voor nationalistisch georiënteerde regeringsleiders, die in protectionisme voorwaarts gaan. Niet het gemeenschappelijk belang van het totaal, maar preventieve damage controlvan de eigen natie bepaalt hun opstelling in de besluitvorming.

Maar Ruttes voorstel tot doorbreken van het unanimiteitsbeginsel is niet gemotiveerd door het belang om afscheid te nemen van een achterlijk besluitvormingssysteem, maar om meer beslissingsmacht te concentreren in handen van een klein aantal leden van de Europese Raad. Om dit te begrijpen moeten we teruggaan naar de Sorbonnespeech van president Emmanuel Macron in september 2017.

Macron wees toen al op de noodzaak om de EU te reconstrueren. Om een zestal speerpunten van EU-beleid zodanig aan te scherpen en met elkaar te verbinden zou de Europese Unie eindelijk een machtsfactor op het geopolitieke toneel kunnen worden. Tot dat doel stelde hij voor om met een groep van vertegenwoordigers van elke lidstaat, plus een nieuw verdrag, een ‘refoundation’ van de EU te realiseren, gericht op versterking van de besluitvorming van de top van het EU-systeem, de Europese Raad. Maar elke bouwvakker kan je vertellen dat funderen en herfunderen onderin, aan de basis, hoort te gebeuren, niet in de top. De enige relevante vorm van herfundering is de juridische basis van de EU, te weten het intergouvernementele Verdrag van Lissabon, te verruilen voor een federale Constitutie.

Nederland is lid van ongeveer 53 intergouvernementele organisaties. Het is geen probleem om op basis van een verdrag of een overeenkomst intergouvernementele lidmaatschappen aan te gaan. Maar zodra dergelijke organisaties normstellende bevoegdheden jegens burgers hebben dient democratische vertegenwoordiging van die burgers de maat der dingen te zijn. En dat is bij intergouvernementele bestuurssystemen nooit het geval. 

De angel zit echter in het instrument dat Macron nodig heeft om op die zes beleidsterreinen mondiale macht en invloed te verwerven. Met nauwkeurig lezen kom je erachter dat het volgens Macron eerst en vooral afgelopen moet zijn met de mogelijkheid om besluitvorming in de Europese Raad te blokkeren of te stoppen. Daarmee claimt hij impliciet: ‘weg met het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad’. 

En wat zegt Rutte anderhalf jaar later? Nu expliciet: ‘laten we dat unanimiteitsbeginsel openbreken’. Zijn lezing van 13 februari 2019 is daarom een verlengstuk van de Sorbonnelezing van president Emmanuel Macron in september 2017. Beiden willen binnen de Europese Raad, door het verruilen van het unanimiteitsbeginsel voor een meerderheidsstelsel, de bestuurlijke macht in handen leggen van degenen die nu al de dienst uitmaken maar daarin kunnen worden gehinderd door collega’s die hun vetorecht gebruiken, of dreigen te gebruiken, en op die manier de besluitvorming blokkeren. 

Om te vermijden dat u denkt dat ik maar wat fantaseer geef ik hier enkele letterlijke citaten van Macrons speech:

• “We’ve got to make progress on all our major challenges, quickening the pace and setting our sights higher. No State must be excluded from the process, but no country must be able toblockthose wanting to make faster progress or forge further ahead.”
• “Let me say, going back to what Mario Monti and Sylvie Goulard proposed a few years ago: the idea that whoever wants the least can block the othersis a heresy. We must accept these many differences and, as at every key moment in its history, Europe will move forward first of all through the determination of afew.”
• “In the same way, we should not define a closed club for those who could be members of it, let’s define the way forward, the method, and all those who have the ambition, desire and power will be in it, without blockingor stoppingthe others.”

Maar er is meer dan alleen zijn wens om de mogelijkheid van blokkeren van besluitvorming in de Europese Raad op te heffen. Kijk nog eens goed naar ‘through the determination of afew’. Waar doet dat aan denken? Aan Jean-Jacques Rousseau eind 18^eeeuw. Die legde uit dat een volksvertegenwoordiging zich steeds gedraagt als een electieve aristocratie die op haar beurt tendeert naar een oligarchie. Professor Frank Ankersmit heeft dit thema uitvoerig belicht in zijn afscheidsrede aan de universiteit van Groningen in mei 2010. 

De Europese Raad is het tegenovergestelde van een vertegenwoordiging van het volk en opereert onder het Verdrag van Lissabon reeds als een aristocratie. En die streeft linksom of rechtsom naar concentratie van bestuursmacht. Macron – opgegroeid in de typische centralistische bestuurscultuur van Frankrijk – wil naar een voorhoede van enkele regeringsleiders, een oligarchie in de Europese Raad, om meerderheidsbesluiten door de Raad te duwen.

Voordat u mij verdenkt van een samenzweringstheorie wijs ik op de bestuurlijke eenvormigheid van personen als Macron en Rutte. Ze zijn ‘two of a kind’. De een doet een voorzet en de ander kopt hem in, omdat hij op het juiste moment op de goede plek staat. Ze doen dat automatisch, als een twee-eenheid. Zo zitten ze in elkaar. Hun DNA stuurt hen per definitie in de richting van een bestuurlijke positie. Niet in die van volksvertegenwoordiger. En ze denken zelfs – ongetwijfeld oprecht – dat ze met hun streven naar meerbestuursmacht voor een kleineregroep het volk vertegenwoordigen. Gelet op wat zich aan de basis van het opstandige Frankrijk afspeelt zou Macron inmiddels beter moeten weten.

De door Macron beoogde ‘herfundering’ van de EU door potentiële blokkades binnen de Europese Raad op te heffen en door Rutte ondersteund door expliciet het unanimiteitsbeginsel ter discussie te stellen, is een kwantumsprong waarmee a) nog meer intergouvernementele bestuurlijke macht, b) nog verder buiten de democratische controle van het Europese Parlement wordt geplaatst. Zie hier de geboorte van het intergouvernementalisme 2.0. 

Op deze plek kan ik niet voorbijgaan aan jargon van systeemtheoretische / cybernetische aard. Hoewel extreem kort. Wij hebben hier te maken met een voorbeeld van ‘positive feedback’ (voorwaartse koppeling). De basisfout, te weten de invoering van het Europees intergouvernementalisme vanaf de EGKS in 1951 door middel van een verkeerde doel-middel relatie, creëerde gaandeweg meer problemen dan oplossingen. Pogingen tot reparatie van problemen die voortkomen uit een systeemfout lossen nooit iets op, maar vergroten juist het aantal problemen als de reeks 2-4-8-16 enzovoort. Terwijl ‘negative feedback’ (tegenkoppeling) het universele doelvindingsmechanisme is door het systematisch ongedaan maken van koersafwijkingen binnen politieke besluitvormingsprocessen, veroorzaken daden van ‘positive feedback’ een exponentiële versterking van de koersafwijking. Wat het gemakkelijk maakt om te voorspellen dat toenemende interne conflicten de intergouvernementele EU naar de afgrond zullen voeren. 

Meerderheidsbesluitvorming in de Europese Raad doorvoeren, zonder eerst een democratisch fundament van een federale Constitutie te creëren is een zodanige ophoging van de toch al ongelegitimeerde bestuursmacht van de Europese Raad dat dit stelsel in elkaar zal zakken. Het is een recept voor conflicten binnen de Europese Raad, tussen de Europese Raad en het Europese Parlement en tussen lidstaten. Landen die grote problemen hebben met de Euro, andere landen die zich verzetten tegen immigratie, weer andere die niet gecorrigeerd wensen te worden als ze het verdrag en nadere overeenkomsten schenden zullen het unanimiteitsbeginsel niet willen opgeven. Al was het maar omdat een meerderheidsstelsel – weliswaar door Rutte bedoeld om sneller sancties tegen landen buiten de EU te kunnen treffen – ook tegen hen zelf kan worden ingezet als ze het Verdrag van Lissabon niet naleven. Denk hierbij niet alleen aan de anti-immigratie lidstaten in het oosten van de EU, maar ook aan de lidstaten die zich onder leiding van Nederland verzetten tegen een budgettair fundament onder de Eurozone. Rutte, met de door hem zelf geformuleerde ambitie als straatvechter, organiseert op die manier zijn eigen Waterloo.

Hoe groter de interne verdeeldheid, des te gemakkelijker doet nationalistisch-rechts de greep naar de macht. Het Verwey-Jonker Instituut vermeldt op pagina 45 van de ‘Zevende rapportage racisme, antisemitisme en extreemrechtsgeweld in Nederland’ (december 2018) een uitspraak van het Kamerlid Thierry Baudet, luidend “… dat het allerbeste zou zijn als wij absolute heersers zijn. In het parlementarisme kun je geen grote beleidswijzigingen doorvoeren”. Gelet op de opkomst van nationalistisch-rechts in Europa moeten we aannemen dat zijn visie wordt gedeeld in andere landen. De Weimar-republiek heeft ons geleerd dat het pad van een sterke man wordt geplaveid door voorafgaand slecht bestuur. Intergouvernementalisme 2.0 biedt exact datzelfde beeld.

Ik verdenk Macron en Rutte niet van nationalistisch-extreemrechtse sympathieën. Maar wel van een verwijtbaar gebrek aan kennis dat een federaal Europa, gebaseerd op een federale Constitutie en dus met een democratisch mandaat, de enige staatsvorm is waarmee zij hun plannen ter behartiging van gemeenschappelijke Europese belangen kunnen verwezenlijken.

Tien voordelen van een Europese Federatie