Verval kwaliteit Tweede Kamer

De werkwijze van de Tweede Kamer is een punt van ernstige zorg(door Leo Klinkers)

Vanaf begin jaren zeventig van de vorige eeuw volg ik de ontwikkeling van de werkwijze van de Tweede Kamer. Naast artikelen in vakbladen heb ik mijn visie op die werkwijze in extenso beschreven in een tweetal geschriften:. in het boek Beleid begint bij de samenleving (Lemma 2002);. in Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?, mijn voorstudie ten behoeve van het rapport van de Nationale Conventie van oktober 2006, onder de titel Hart voor de publieke zaak.

Beide documenten beschrijven hoe in een proces van langzame verval van de kwaliteit de Tweede Kamer - sinds medio jaren zeventig - steeds meer met het gezicht naar de regering is gaan staan en daardoor met de rug naar de samenleving. In dat proces begon de Kamer mee te besturen met de regering – mede onder invloed van regeerakkoorden - en erodeerden zijn controlerende en volksvertegenwoordigende taken.

De Kamer was zich overigens bewust van deze problematiek en begon aan een proces, geïnstigeerd door de zogeheten motie Schinkelshoek, om zich te beraden op cultuur en structuur van zijn functioneren. Daarin speelde een nieuwe visie op het Reglement van Orde van de Tweede Kamer ook een belangrijke rol. De motie Schinkelshoek heeft geleid tot het instellen van een Stuurgroep Zelfreflectie. Na een jaar studie op de complexe materie van het functioneren van de Tweede Kamer heeft deze stuurgroep in maart 2009 het rapport Vertrouwen en Zelfvertrouwen gepubliceerd. Op 25 maart 2009 was dat rapport onderwerp van een openbare conferentie in de Oude Kamer van het parlement. Om de gemoederen voor die conferentie alvast op te warmen heb ik samen met Frank Ankersmit, collega in de Nationale Conventie, een artikel geschreven Red het parlement dat op 21 maart 2009 is gepubliceerd in Trouw

Op 25 maart 2009 organiseerde de Tweede Kamer die conferentie Vertrouwen en Zelfvertrouwen naar aanleiding van het gelijknamige rapport van de parlementaire Stuurgroep Zelfreflectie. Binnen de Nationale Conventie had ik me in 2006 samen met Frank Ankersmit intensief beziggehouden met het analyseren van defecten in de relatie parlement–regering. Ons werk is onder meer vastgelegd in de voorstudies De Reformatie van de Staat en Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?

Het bijwonen van de conferentie op 25 maart was een verdrietige ervaring. Dat kwam niet door de motie Schinkelshoek die aan de basis van de instelling van de Stuurgroep Zelfreflectie lag. Dat stuk maakt in welgekozen woorden duidelijk dat het tijd werd om ten gronde na te denken over het functioneren van de Tweede Kamer. Ik was het geheel eens met senator Hans Engels (een van de dertig adviseurs die de Nationale Conventie in 2006 terzijde stonden) in NRC Handelsblad van 26 maart 2009 dat de uitkomsten van het proces van parlementaire zelfreflectie van een treurige voorspelbaarheid waren waarbij het fundamentele probleem van ons parlementaire stelsel werd genegeerd. Maar ik deelde niet zijn opvatting dat de motie van Jan Schinkelshoek, meeondertekend door de leden Kalma, Aptroot en Anker, nimmer de bedoeling heeft gehad dit vraagstuk aan de orde te stellen. Hoe voorzichtig de motie ook is geformuleerd, als men de achtergrond kent van de principiële behoedzaamheid waarmee Schinkelshoek voorstellen tot ingrepen in het stelsel benadert, kan men niet anders concluderen dan dat hij na een paar maanden werken in de Kamer de conclusie had bereikt dat hij in een gekkenhuis was terecht gekomen waar dringend institutionele orde op zaken zou moeten worden gesteld. Anders had hij nooit een dergelijke motie ingediend. Dus wat mij betreft: geen verdriet over die motie.

Noch over de opzet van de conferentie. Die was voortreffelijk georganiseerd door de griffie en werd even voortreffelijk geleid door Paul Schnabel, de toenmalige directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Maar de constructie van het bespreken van vijf reflectiepunten, waarover straks meer, moest zich noodzakelijkerwijs voltrekken langs de weg van persoonlijke uitspraken van de aanwezigen. Deze losse verzameling statements kon daardoor niet anders dan op een oppervlakkig niveau blijven, niet stijgend tot een diepgaande en gedragen analyse van een waarachtig ernstig probleem, te weten gefundeerde zorgen over het functioneren van de primaire institutie van onze parlementaire democratie.

Niettemin zou men het als winst van deze conferentie kunnen zien dat er bij een aantal leden van de Tweede Kamer, leiders van Hoge Colleges van Staat, oud-Kamervoorzitters, oud-informateurs en regeringsleiders, als ook bij wetenschappers en journalisten een gedeelde perceptie bleek te bestaan dat het alleszins juist is om het functioneren en de werkwijze van de Tweede Kamer nauwkeurig te bestuderen. Hoewel? Percepties kunnen nogal uiteenlopen. Wat te zeggen van de opmerking van Pierre Heijnen tijdens de conferentie, sinds twee jaar lid van de Tweede Kamer, dat deze Kamer de sterkste ooit was. Dat staat in schril contrast met mijn ervaring in gesprekken met ruim 40 personen ten behoeve van het schrijven van de tweede hierboven gereleveerde voorstudie. Drie van deze sleutelfiguren, bepaald niet de geringsten binnen de overheid, stelden dat de Tweede Kamer van dat moment, dus die van 2006, de slechtste was sinds de Tweede Wereldoorlog. Wie durft de stelling aan dat de Kamer van 2009 fundamenteel beter functioneerde dan die van 2006?

Nee, het verdriet over de conferentie op 25 maart komt voort uit de aldaar gebleken onwetendheid over de essentie van het dossier met de naam ‘Het functioneren van de Tweede Kamer’, gevoegd bij onwetendheid over de wetmatigheden die ten grondslag liggen aan het geleidelijk maar onherroepelijk afkalven van de kwaliteit van de Kamer in ruim dertig jaar als men staatsrechtelijke en bestuurskundige principes met de voeten treedt.In het artikel in Trouw schetsten Ankersmit en ik in het kort dat de vijf problemen waarover de Stuurgroep Zelfreflectie zich heeft gebogen niet uit de lucht zijn komen vallen, maar voortkomen uit een oorzakelijk complex met een lange voorgeschiedenis. Wil men met gezag en effectiviteit de problematiek van die reflectiepunten bestrijden, dan dient men zijn kracht te zoeken in het wegnemen van de oorzaken die in het verleden ertoe hebben geleid dat de Kamer een paar verkeerde afslagen heeft genomen en medio eerste decennium van de 21^e eeuw aan het einde van een doodlopende weg rondjes stond te draaien. Ik concentreer me nu op commentaar op die vijf reflectiepunten.

Reflectiepunt 1: Is er sprake van een verschuiving van de aandacht van de Kamer van medewetgever en controleur naar medebestuurder, gepaard gaand met onvoldoende aandacht van de Kamer voor de uitvoerbaarheid van beleidsvernieuwingen? Het gaat hier om twee aspecten: het meebesturen en de uitvoerbaarheid van beleid.

Meebesturen Dat meebesturen – een kwestie die ik¹ al in de jaren zeventig onder de aandacht bracht – wordt doorgaans verkeerd geïnterpreteerd. Velen zien het als de monistische opstelling van fracties die tot de coalitie behoren en daarmee de uitvoerders en bewakers van het regeerakkoord zijn. Dat is slechts ten dele een aspect van meeregeren, dat zich overigens het beste laat becommentariëren onder de noemer dualisme versus monisme. Dat komt straks in het vijfde reflectiepunt aan de orde.

Strikt genomen is meebesturen een virus dat door de zogeheten ‘departementalisering’ van de Tweede Kamer in de jaren zeventig-tachtig elk lid van de Kamer heeft aangetast. Het zet ze alle 150, dus ook die van de oppositie, aan om steeds maar weer in de media en in de Kamer commentaar te leveren op het beleid van individuele ministers of van het kabinet. Een soort activiteit die met geen mogelijkheid onder de controle-opdracht van het parlement te rekenen valt. Dagelijks zien we in kranten en tv-journaals individuele Kamerleden posities innemen die exemplarisch zijn voor bestuurlijk gedrag. Men spreekt niet de taal van de volksvertegenwoordiger die op een hoger abstractieniveau dan het bestuurlijke een eigen politiek-gedreven invulling geeft aan het algemeen belang, maar ze gebruiken de taal en de instrumenten van het bestuur en diens ambtenaren: ‘De minister moet dit, de minister moet dat, ik spreek de minister aan op zus, ik verlang van de staatssecretaris zo, ik ga dit voorstel indienen, ik wil meer procent van dit en minder procent van dat, ik zal van de minister in een spoeddebat verlangen dat …., ik eis van de minister een antwoord op ….’ Het houdt maar niet op.

Aldus is het feitelijk waarneembare gedrag van de leden van de Tweede Kamer niet dat van een representatief orgaan met een eigen politieke agenda, verheven boven die van het Kabinet, maar van een executieve instelling die voortdurend opereert binnen de bestuurlijke agenda van het kabinet. Dat is de essentie van het begrip 'meebesturen'. En omdat een Kamer op dat niveau niks voorstelt wordt hij door het Kabinet alle kanten op gestuurd, vergezeld van uitingen van minachting zoals het negeren van moties of het presenteren van dichtgetimmerde akkoorden. Zoals wij uitvoerig in de genoemde voorstudies uit de doeken hebben gedaan is het representatief opgeslokt door het executief. Het dagelijks bestuur gijzelt de volksvertegenwoordiging en die volksvertegenwoordiging staat dat toe, want meebesturen creëert publiciteit. Het is tekenend dat niet de eerste burger van het land, de voorzitter van de Tweede Kamer op vrijdag met de pers spreekt, maar de voorzitter van het Kabinet. Het volk vertegenwoordigen en de regering controleren is niet sexy, besturen wel. Het overwegend bestuurlijk gedrag van Kamer blijkt ook uit het loopbaanperspectief van leden die na een paar jaar – soms zelfs zonder hun termijn af te maken – de Kamer verlaten voor het ambt van wethouder, burgemeester, Commissaris der Koning of gedeputeerde.

Maar dit is niet alles. Doordat de Tweede Kamer zijn stoel van vertegenwoordiger van het volk en controleur van de regering heeft verlaten om aan te schuiven op de stoel van het Kabinet – denk hierbij ook aan ex-minister Van der Steur die als lid van de Kamer doodleuk meebestuurde met de Minister van Veiligheid en Justitie - heeft dat Kabinet de kans gepakt om op de lege stoel van de volksvertegenwoordiging te gaan zitten: opgestaan, plaats vergaan. Terwijl het representatief als meebestuurder geen deuk in het bestuurlijk pakje boter kan slaan, heeft het executief zich meester gemaakt van de politieke macht, een bevoegdhedencomplex dat krachtens de trias politica exclusief aan het Parlement toekomt. We zien dat vooral in een regeerakkoord. Daarin worden majeure politieke beslissingen genomen, door bestuurders, afgeschermd van het waarnemings- en beïnvloedingsvermogen van de volksvertegenwoordigers. Vaak onder sterke invloed van externe partijen, zoals bijvoorbeeld werkgevers- en werknemersorganisaties. Het vragen van advies aan de sociale partners is één. Maar hun eisen invlechten in een dwingende compositie van het akkoord geeft invloed aan personen die geen politieke verantwoording kunnen afleggen.

Deze aan minachting grenzende onverschilligheid voor het bewaken van de staatkundige ankers die het schip van de staat in woelige tijden moeten beschermen, kwam navrant naar voren toen Jos de Beus in de Nova-uitzending van 25 maart 2009 de drie aanwezige fractievoorzitters van de coalitie wees op deze niet geringe schending van staatsrechtelijke uitgangspunten. Het leverde slechts een wrevelig commentaar op van fractievoorzitter Pieter van Geel in de trant van: “Nou zeg, staatsrecht? We hebben wel wat anders aan ons hoofd.”

Dit is niet bedoeld als een depreciatie van de kwaliteiten van Pieter van Geel. Integendeel. In deze passage gaat het mij om twee andere zaken. In de eerste plaats markeert de opmerking van Van Geel de schrijnende afwezigheid van een betekenisvolle hoeveelheid Kamerleden met gedegen staatsrechtelijk inzicht. In de tweede plaats getuigt het van een miskenning van de deontologische waarde van een van de implicaties van de trias politica. Pieter van Geel was als gedeputeerde en staatssecretaris een goed tot voortreffelijk bestuurder. Als fractievoorzitter – een volmaakt andere staatsrechtelijke positie, namelijk die van vertegenwoordiger van het volk en controleur van de regering – is hij met die bestuurlijke habitus gewoon doorgegaan. Zo heeft hij ook als bestuurder meegewerkt aan het tot stand komen van het nieuwe regeerakkoord op 25 maart 2009 en heeft hij dat met zijn bestuurlijke kwaliteiten op 26 maart door de Kamer helpen loodsen.

Te weinig mensen, en zeker Kamerleden, hebben oog voor het feit dat de trias politica onder meer een incompatibiliteit van habitus impliceert: degene die het executieve ambt verricht hoort er in denk- en handelswijze anders uit te zien dan degene die binnen het representatief werkt. Het zijn twee verschillende politieke ambten, elk met een eigen staatsrechtelijk bevoegheids- en verantwoordelijkheidscomplex. Voor de uitoefening daarvan zijn twee verschillende attitudes nodig. Een Kamerlid dat zich in alles als bestuurder profileert, zit in de verkeerde zaal. Zoals een goalkeeper, die buiten het 16 metergebied de bal in zijn handen neemt in overtreding is omdat hij zich bedient van een bevoegdheid op een plek waar die niet is toegestaan. Parlementariërs die zich structureel bestuurlijk gedragen zijn om die reden in overtreding omdat ze het trias-leerstuk schenden.

Uitvoerbaarheid van beleid Wat in de discussie over het functioneren van de Tweede Kamer opvalt is de gebrekkige kennis van het dossier. In het genoemde Trouw-artikel laten we zien dat medio jaren zeventig enkele systeemfouten² in het Kamerwerk zijn geslopen, als gevolg waarvan we nu zo’n dertig jaar later met de gebakken peren van een deficiënt parlementair stelsel zitten. Maar (bijna) niemand weet wat er is gebeurd, hoe dat is gebeurd, wie daarin een rol speelden, wat daarvan het gevolg was, et cetera. Die onbekendheid met het dossier speelt à fortiori waar we spreken over de problematiek van de uitvoerbaarheid van beleid, en – als een hendiadys³ – de niet-handhaafbaarheid van regelgeving.

Het was Jeroen Dijsselbloem die bij de introductie van dit referentiepunt op 25 maart 2009 het voorstel deed om op het niveau van de Tweede Kamer een uitvoerbaarheidstoets in te voeren. Bij enige bekendheid met het dossier ‘uitvoerbaarheidstoets’ zou dat voorstel waarschijnlijk niet gedaan zijn. Wat is namelijk het geval?

In de nota Zicht op wetgeving van 1991 lanceerde de toenmalige minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin de idee om op departementaal niveau uitvoerbaarheidstoetsen in te voeren. Dat het met beleid en wetgeving de verkeerde kant op ging was al een aantal jaren helder. Voor het oorzakelijk complex daarvan verwijs ik naar een andere Les in Module 4, de les die handelt over de niet-uitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving. Hirsch Ballin zag het als zijn verantwoordelijkheid om met de introductie van uitvoerbaarheidstoetsen voor de gehele rijksdienst de – door de Kamer zelf veroorzaakte – wildgroei van beleid en regelgeving in goede banen te leiden.

Enkele jaren na die nota van 1991 was de Algemene Rekenkamer de eerste die de feitelijke werking van die uitvoerbaarheidstoetsen analyseerde. Uitslag negatief. Vervolgens hebben de Raad van State, de Nationale Ombudsman en de Algemene Rekenkamer periodiek de effecten van die toetsen bestudeerd en kwamen steeds tot de conclusie dat ze niet werkten. Dat was ook de mening van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, het Overleg van secretarissen-generaal en de Visitatiecommissie Hoekstra. Al deze studies wijzen maar in één richting: uitvoerbaarheidstoetsen zitten zodanig in elkaar dat ze per saldo niet de uitvoerbaarheid van het beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving bevorderen, maar in wezen alleen maar bijdragen aan de groeiende stapel van niet-uitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regels.

In de Les over niet-uitvoerbaarheid bespreek ik overigens nog een andere analyse, namelijk een rapport van een groep leden uit de Vaste commissie voor BZK en de Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer. Tijdens de conferentie op 25 maart 2009 vroeg Paul Schnabel aan Ed van Thijn wat diens motie (28 831 B) op dat vlak had opgeleverd. Hij antwoordde kernachtig met ‘Niets’. Daarmee deed Van Thijn zichzelf tekort. Immers, onder dekking van de voorzitter van die Eerste Kamer-commissie produceerde de PvdA-fractie in maart 2007 een indrukwekkend goede analyse van de tekortkomingen van het uitvoerbaarheidswezen, getiteld Naar een zichtbaar effectieve wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Het is goed om hierbij te weten dat ter voeding van die studie ook Herman Tjeenk Willink, Saskia Stuiveling en Alex Brenninkmeijer bijdragen leverden. In dat rapport smolten als het ware de wijsheid van een aantal politici uit de Eerste Kamer samen met het kostbare gedachtegoed van de Algemene Rekenkamer, de Ombudsman en de Raad van State over de systeemfouten ter zake van de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving.

Zolang de Tweede Kamer zich niet grondig verdiept in dit onderdeel van het dossier, dus in de systeemfouten die in uitvoerbaarheidstoetsen liggen besloten, zal het creëren van een uitvoerbaarheidstoets op parlementair niveau de ellende alleen maar vergroten. Het is overigens waar – zoals Van Thijn op 25 maart 2009 stelde – dat vervolgens niets met dat rapport is gebeurd, zodat ook in 2009 de opstapeling van beleid en regels gewoon doorging. Tot de dag van vandaag.

Reflectiepunt 2: Houden Kamerleden zich op het juiste moment met de relevante onderwerpen bezig, of is er sprake van incidentenpolitiek?

De discussie over dit punt ging over het gebruik van de instrumenten waarover de Tweede Kamer beschikt. Dat is de bewerktuiging van de Kamer: gewone moties, moties van wantrouwen, schriftelijke vragen, mondelinge vragen, tweeminutendebatten, spoeddebatten, interpellaties, algemeen overleg, commissievergaderingen et cetera. De diverse opmerkingen cirkelden allemaal rond het bekende thema, namelijk het hype-achtige, over elkaar heen buitelende gedrag van Kamerleden bij de toepassing van deze instrumenten.

De oppervlakkige benadering van dit onderwerp moest er wel toe leiden dat voorzitter Paul Schnabel de aanwezige Kamerleden verzocht met handopsteken aan te geven of de zogeheten ‘dertigregel’ (om een spoeddebat te mogen voeren moeten dertig Kamerleden voor zijn) zou moeten worden opgerekt tot veertig of zo. Alsof een aanpassing van die regel dit inmiddels botte instrument nieuwe scherpte zou kunnen geven.

Deze nutteloze bezigheid zou zich niet hebben afgespeeld als men inzicht had gehad in de wetenschappelijke principes die ten grondslag liggen aan ‘het op hol slaan’ van een organisatie. Het centrale begrip heet ‘withinputoverload’. Dat is een zichzelf versterkend proces van toenemende overlast die van binnenuit wordt gecreëerd. Dat begint altijd eerst met inputoverload (in casu de extreme toename van beleidsnota’s in de jaren zeventig en tachtig - zie het artikel in Trouw) waaraan men zich aanpast door een naar binnen gerichte herordening van structuren en procedures (de nieuwe manier van werken in OCV en UCV – zie Trouw), en die dan ineens omslaat in een wassende stroom overload die van binnenuit gegenereerd wordt. Dus het begint met informatieoverlast die van buiten komt, die niet gestopt wordt maar verwerkt wordt door zelf intern steeds meer nieuwe structuren en procedures te bedenken, waarna de organisatie plotseling op hol slaat door een proces dat zijn eigen gang gaat.

Voor een goed begrip van dit principe, waarin sociale psychologie, cybernetica en organisatietheorie samenvallen, verwijs ik naar de les over niet-uitvoerbaarheid van beleid. Met name naar de tekening die uitlegt hoe een woekering van steeds meer structuurtjes en proceduurtjes een organisatie van binnenuit op hol doet slaan. Als men dat plaatje begrijpt, dan ziet men ook in één oogopslag waarom de Nationale Ombudsman zijn Jaarverslag over 2008 heeft geplaatst in de context van de geketende burger, verstrengeld in een wildgroei van loketten.

Withinputoverload is een proces dat autonoom voortwoekert conform de reeks 2-4-8-16 et cetera. Een mooi voorbeeld kwam op 25 maart van oud-Kamervoorzitter Jeltje van Nieuwenhoven met de melding dat ze net had gehoord dat er nu ook al een spoed-mondeling overleg bestond. Weer een nieuw instrument dat op zijn beurt de interne procedurele complexiteit van het Kamerwerk aanjoeg. En zo zullen er nog meer volgen, tenzij dat proces wordt gestopt.

Helaas kan dat niet. Als men begrijpt dat een proces van withinputoverload zich voltrekt langs het cybernetische beginsel van de zogeheten positieve feedback (voorwaartse koppeling, zie de Architectuur van Doel Bereiken in Module 2), dan weet men dat zo’n proces alleen maar eindigt in een calamiteit. Het laat zich namelijk niet anders vergelijken dan met de volgende twee metaforen. De ene heet kanker: dat is ongeremde celdeling die het lichaam verwoest. De andere heet meltdown van een kernreactor: je kunt dan alleen nog maar de hele handel in beton gieten, hard wegrennen en duizend jaar uit de buurt blijven.

Een krachtens positieve feedback voortrazend mechanisme van withinputoverload is in beginsel niet te stoppen, dan alleen door een maatregel die krachtiger is dan het kanker- of melt down proces zelf. Genoemde senator Hans Engels zei dat ook, hoewel in andere woorden in dat NRC-artikel: “Zonder ingrijpende institutionele hervormingen is er geen hoop op verandering.” De klemtoon ligt op het woord ‘ingrijpende’. Daarin moet de schok besloten liggen. De vraag is dan: wat kan een zodanige schok veroorzaken om dit voorthollende neerwaartse proces te stoppen? Het antwoord luidt: dat kan waarschijnlijk alleen als alle mensen die ertoe doen ophouden met dubbele tong te praten en voor één keer, zonder enige omfloerstheid van woorden, vertellen wat zij van de kwaliteit van de Tweede Kamer vinden. In persoonlijke gesprekken laten ze namelijk geen spaan heel van de Kamer, maar in het openbaar kiezen ze voor andere woorden. Als insiders weten zij perfect wat goed en fout is. Maar ze durven zich daar in het publiek niet over uit te spreken. Alleen als zij zich laten leiden door het oud-Griekse principe van parrhesia ( = spreken zonder bang te zijn voor repercussies) zal de schok – misschien – groot genoeg zijn om dit proces van een afstervend parlementair systeem te stoppen met diepingrijpende hervormingen.

Reflectiepunt 3: Is er een groeiende informatie- en kennisachterstand van Kamerleden op de regering en, zo ja, is dit een probleem?

De meningen over dit punt reikten op 25 maart 2009 niet verder dan klachten over de enorme kwantiteit van informatie die over Kamerleden heen spoelt, versus de geringe kwaliteit van de inhoud daarvan. Ook hier zou het een goede zaak zijn geweest om de herkomst te schetsen in zijn historische context.

Dat de Kamer een kennisachterstand heeft ten opzichte van het Kabinet is een klacht van alle tijden. Maar, zoals kort verwoord in het Trouw-artikel is de fundamentele duiding van die kennisachterstand geschreven door Harry van Wijnen in Socialisme & Democratie van maart 1975. Dat was een omslag. Besef dat vlak daarvoor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is gecreëerd. Sjeng Cremers, toen nog hoogleraar in Nijmegen maar later Gouverneur van Limburg, liep in opdracht van het Kabinet door heel Nederland om draagvlak te verwerven voor de instelling van die Raad. Maar let op, het ging hem vooral om draagvlak voor het besluit om de WRR op te hangen aan de Regering, en dus niet aan het Parlement. Ondanks een niet-geringe stroming met een voorkeur voor de tweede optie – vooral onder hen die aan universiteiten met staatsrecht en bestuurskunde bezig waren – werd doorgedrukt dat de WRR de denktank van Regering zou worden.

Onvoldoende wordt begrepen dat die manoeuvre in de beginjaren zeventig een sterk aanzuigend effect heeft gehad op de mandaten van de talloze, daarna gecreëerde externe adviesorganen. In het kielzog van de WRR werd ook de stroomrichting van de studies van die raden in overwegende mate naar de regering toe geleid, en niet naar het parlement. Op die manier culmineerde de kennismacht van de Kabinet en werd de Tweede Kamer op een niet te overbruggen achterstand gezet. Aldus ontbreekt het de Kamer nu aan een betekenisvolle body of knowledge, anders dan door voorbijvliegende rapporten, nota’s en studies die door de drukte niet of slechts oppervlakkig door een enkele Kamerlid bestudeerd kunnen worden.

Dat ik voorstander ben van ingrijpende institutionele hervorming mag inmiddels duidelijk zijn. Een van de te treffen maatregelen is het verplaatsen van de hekken die de Kamer afhouden van de kostbare kennis van externe adviesorganen. De stroomrichting hoort principieel te leiden naar de Kamer zelf. Het kabinet heeft voldoende aan zijn ambtenaren, dossiers en externe adviseurs. Zodra die stroomrichting in de goede bedding wordt gelegd ontstaat vanzelf een sanering van het op dit moment uit de hand gelopen adviesstelsel. Het wetenschappelijk en onderzoeksbureau van de Kamer kan samen met de dienst informatievoorziening hiervoor als een clearing house gaan fungeren.

Reflectiepunt 4: In hoeverre is een korter wordende zittingsduur van Kamerleden (hoge omloopsnelheid) een probleem?

Reflectiepunt 5: Vormen regeerakkoorden/coalitieakkoorden een probleem vanuit het oogpunt van een dualistische verhouding tussen regering en parlement?

Ik voeg deze twee punten samen omdat de orde van de conferentie op 25 maart 2009 werd onderbroken door de presentatie van de Minister-president van het akkoord tot bestrijding van de economische crisis. Na terugkomst in de zaal werden deze punten min of meer tegelijk afgewerkt. Als nestor van de Kamer was Bas van der Vlies weer helder in zijn standpunt dat het werk van parlementariër zo eervol is dat men dat niet als een opstapje naar een andere baan mag zien. Een zittingsduur van minimaal acht jaar zou toch wel geboden zijn.

Maar uiteindelijk ging de hoofdmoot van dit deel van de conferentie over monisme versus dualisme, een springend punt in het licht van het betoog dat de minister-president net had uitgesproken in de belendende zaal. Het was voorspelbaar dat het debat over dat akkoord op 26 maart zou staan in het teken van de vraag: “Welke invloed kan de Kamer in het algemeen, en de oppositie in het bijzonder, nog uitoefenen op een akkoord dat tussen een groepje bestuurders en enkele externen in een achterkamer is gesloten?” In een artikel in de Volkskrant van 25 maart 2009 had Carla van Baalen die vraag al beantwoord met: “Debatten waarbij werkelijk iets op het spel staat, vinden plaats buiten ’s lands vergaderplaats, in de besloten werkkamers van de premier. Wordt het niet eens tijd dit feit onder ogen te zien? Wellicht is het vanmiddag, tijdens het debat over het zelfreflectierapport, een goed moment om het dualisme definitief ten grave te dragen.”

Toen die zienswijze in die middag van 25 maart aan de orde kwam, bleek zich onder de aanwezigen een stroming te manifesteren die men het beste als volgt kan duiden: ‘Het monisme is een feit, daartegen vechten is vechten tegen windmolens, een coalitiemeerderheid heeft alle gelijk aan haar zijde als zij haar gelijk in de achterkamers vastlegt, en dat is goed voor het land.’

Is dit niet een perverse variant van het Stockholmsyndroom? U weet het nog? Dat is de emotie die zich ontwikkelt bij mensen die enige tijd worden gegijzeld en in dat contact langzaam sympathie voor de gijzelnemers gaan ontwikkelen. Dat is wat zich tijdens die zelfreflectieconferentie op 25 maart 2009 manifesteerde: de sinds jaren gegijzelde volksvertegenwoordigers zijn sympathie gaan ontwikkelen jegens de gijzelnemende bestuurders. Hetzelfde beeld dat op 26 maart 2009 zichtbaar werd toen de coalitiepartners achter het nieuwe regeerakkoord gingen staan.

Een dergelijk proces laat zich ook beschrijven aan de hand van het door Anna Freud geformuleerde syndroom van ‘identificatie met de agressor’. In de woorden van Manfred Kets de Vries⁴: “Door onbewuste imitatie van de agressor (dat wil zeggen de grof optredende baas), nemen de ondergeschikten de attributen van de leider over en transformeren zichzelf van bedreigde tot bedreiger, van hulpeloos slachtoffer tot iemand die krachtig optreedt. Dit is een verdedigingsmechanisme, een manier om de grote angst te beheersen die door de agressor veroorzaakt wordt. De direct ondergeschikten hopen iets van de agressor te verwerven. Helaas is het enige dat ze bereiken dat ze zelf agressor worden en dus de totale agressie binnen de organisatie vergroten.” We zien de juistheid van deze observaties van Manfred Kets de Vries naadloos terug in het gedrag van President Trump en zijn omgeving. In ook nog andere woorden: hoe kan men diefstal van het bevoegdhedencomplex van het parlement anders beantwoorden dan met “Wat je hebt gestolen, moet je teruggeven”, in plaats van op de bankjes roffelen als applaus voor de dieven?

Slot De Kamer rent een slag in de rondte op het kompas van staatsrechtelijke onverschilligheid, bestuurskundige onwetendheid en psychologische dwalingen. Het ziet er levendig uit. Maar het zijn de stuiptrekkingen van een organisme dat aan het einde van zijn (politieke) levenscyclus verkeert. De Kamer is in zijn primaire taken klinisch dood, nog slechts in leven gehouden door een professionele griffie. Als die de stekkers eruit trekt is het over en uit.

In onze respectievelijke voorstudies voor het eindrapport van de Nationale Conventie bepleitten Ankersmit en ik diepgaande institutionele hervormingen van ons parlementair bestel. Samenvallend in één maatregel: maak het parlement los uit de – zelf gezochte maar dodelijke – omhelzing van het dagelijks bestuur. Die ene maatregel valt uiteen in een waaier van deelmaatregelen waarvoor ik kortheidshalve naar die voorstudies verwijs. Die waren in 2006 overigens te indringend om een plaats te kunnen verwerven in het eindrapport van de Conventie. Ik had gehoopt dat de motie Schinkelshoek zou hebben geleid tot het begin van institutionele hervormingen, waarvan de bittere noodzaak ook door vele anderen onder woorden is gebracht. Maar dat ging niet gebeuren. En zal misschien ook in de toekomst niet gebeuren. De Kamer reanimeren vereist een dosis politieke wijsheid en moed die wel bij een handvol individuele leden aanwezig is, maar niet bij het collectief. Nederland wordt gestuurd door een oligarchie van managers, met spreadsheets en peilingen. Niet door politiek leiderschap.

________________________________________1. Zie onder meer:a. Het ruimtelijk beleid in Nederland. Waar moet dat heen? Hoe zal dat gaan? In: Stedebouw en Volkshuisvesting februari 1976. Betreft een analyse van en commentaar op de Oriënteringsnota Ruimtelijke Ordening, de regeringsbeslissing ‘Deel 1c’ over die nota, het verslag van de vaste Tweede Kamercommissie over die stukken en de discussie dienaangaande in de Tweede Kamer, de geboorte van de zogeheten amenderingsmotie’.b. The introduction of a new management-method in de the Second Chamber of the Parliament in the Netherlands. European Group of Public Administration, Brussel 1976. Betreft case-study voor het subthema Introduction of new methods voor de conferentie van de EGPA over Administratieve Reforms in Tampere (Finland) in september 1976.c. Enkele beschouwingen over veranderingen in de wijze van wilsvorming in de Tweede Kamer. In: Beleid en Maatschappij, maart/april 1977. Betreft een vervolg op de case-study voor de EGPA-conferentie, een analyse van de staatsrechtelijke en bestuurskundige betekenis van de wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer terzake van het behandelen van beleidsnota’s c.a.d. Tweede Kamer met 150 ministers. In: Binnenlands Bestuur 1981, nr. 10.2. Een systeemfout is een zo ernstige fout dat het systeem zelf daaraan ten gronde gaat. Bijvoorbeeld, als een timmerman een systeemfout aanbrengt in een stoel, dan zakt die bij gebruik in elkaar.3. Een hendiadys is de taalkundige constructie waarbij men twee zaken in één betekenis vervat. Bijvoorbeeld met ‘man en muis vergaan’ betekent helemaal ten onder gaan. En ‘paal en perk aan iets stellen’ betekent iets doen ophouden. De niet-uitvoerbaarheid van beleid én de niet-handhaafbaarheid van regelgeving vormen samen een hendiadys die staat voor fundamenteel falen van parlement en regering. Zo verdedigde Troelstra met succes in het zittingsjaar 1921-1922 (in een amendement op de Grondwet, inhoudende dat vaste colleges van advies en bijstand aan de regering krachtens de wet dienden te worden ingesteld) de uitdrukking ‘van advies en bijstand’ met een beroep op het feit dat hier sprake was van een hendiadys. Zie F.J.A. Huart, Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem 1925, pag. 122.4. Manfred Kets de Vries, Leiderschap ontraadseld, SDU Uitgevers 2006, p. 67.

Les 4.7 Kwaliteit Tweede Kamer

Module 1 Wat is de basis voor beleidssucces?

Lessen Module 1

Test Module 1

Opdrachten Module 1

Module 2 De architecturen op een rij

Lessen Module 2

Test Module 2

Opdrachten Module 2

Module 3 Circulair Beleid Maken

Lessen Module 3

Test Module 3

Module 4 Superlessen