Albanië en Noord-Macedonië; Slachtoffers van autocratiserende EU-oligarchie

Leo Klinkers
Federal Alliance of European Federalists (FAEF)
24 Oktober 2019

Wat gebeurde er?

In oktober 2019 besloot de Europese Raad, op aangeven van de betrokken EU-ministers, om de onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië over toetreding tot de EU te stoppen. De regeringsleiders van Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken hadden er geen vertrouwen meer in. Maatregelen op het gebied van corruptie- en misdaadbestrijding en verbeteringen van overheidsbestuur zouden nog onvoldoende zijn uitgevoerd.

Met vijf denklijnen val ik deze beslissing aan. Let op de manier waarop Frankrijk (Macron) en Nederland (Rutte) in dit artikel aan de orde komen.

De Europese Raad heeft geen democratisch mandaat

Tot de grondslagen van democratie behoort dat bestuurders aan een constitutioneel gekozen parlement verantwoording afleggen voor hun besluiten.

Welnu, de Europese Unie is niet gebaseerd op een constitutie maar op een verdrag – in dit verband het Verdrag van Lissabon. Zij is daarom slechts een samenwerkingsverband tussen regeringen. Deze vorm van samenwerking heeft de naam van intergouvernementeel besturen, waarbij regeringsleiders de dienst uitmaken. Niet de volksvertegenwoordiging. Ofwel omdat die er niet is, ofwel omdat die geen bevoegdheid heeft om de bestuurders ter verantwoording te roepen.

Het Europese Parlement heeft alleen enkele bevoegdheden om iets toe te staan of af te keuren. De Europese Raad van zeventwintig regeringsleiders en staatshoofden neemt de belangrijkste beslissingen, maar is niet door het volk gekozen. De Raad heeft dus geen constitutioneel verankerd democratisch mandaat. En omdat de leden van de Europese Raad niet ter verantwoording kunnen worden geroepen zijn ze onaantastbaar.

De leden van de Europese Raad kunnen kritiek vanuit het Europese Parlement, de Europese Commissie en de media naast zich neerleggen. Het Verdrag biedt de Raad namelijk de bevoegdheid om elke beslissing te nemen waarvan de Raad vindt dat die de doelen van de EU dient. Basta. 

De Europese Raad is een vorm van autocratiserende oligarchie

Jean-Jacques Rousseau leerde ons dat elke vertegenwoordiging van het volk een electieve aristocratie vormt. En dat die altijd zal evolueren in de richting van een oligarchie. Vervolgens heeft een oligarchie steeds de neiging om door te glijden naar een vorm van autocratie. De geschiedenis kent vele voorbeelden van echte, en van would be autocraten. De wereld van vandaag ook: Trump, Johnson, Erdogan, Poetin, Bolsonaro, Orban, Assad, Xi Jingpin, Maduro, Netanyahu, om er enkele te noemen.

Voor het afremmen van een dergelijke – voor het volk schadelijke – evolutie zijn er verdedigingsmechanismen nodig. Die moeten worden ingebouwd in het constitutionele en institutionele stelsel van een democratische staat. Waar ze ontbreken of zwak zijn grijpen autocraten hun kans.

In paragraaf 6.3.5 van mijn boek ‘Sovereignty, Security and Solidarity’ bespreek ik hoe de poging van Valérie Giscard d’Estaing om een waarachtige Europese Constitutie te ontwerpen (2003) is getorpedeerd door verwerping van het referendum in Frankrijk en Nederland (2005). Daarna namen de EU-regeringsleiders het werk over en met de constructie van het Verdrag van Lissabon plaatsten zij zichzelf als Europese Raad aan het hoofd van de ultieme besluitvorming. Daardoor – dus door het ontbreken van een echt parlement met de bevoegdheid om bestuurders van een regering ter verantwoording te roepen – ontbreekt het eerste verdedigingsmechanisme tegen personen die (steeds meer) bestuurlijke macht ambiëren zonder verantwoording te hoeven afleggen over het gebruik van die macht. Dat is alleen op te lossen door het verdrag in te ruilen voor een constitutie. En daarmee het terugsturen van de regeringsleiders naar hun eigen land omdat dubbelmandaten (incompatibilité des fonctions) constitutioneel verwerpelijk zijn.

Het Europese Parlement kan men zien als een vorm van electieve aristocratie. De truc waarmee de Europese Raad zichzelf aan het hoofd daarvan heeft geplaatst is een voorbeeld van voortsluipende oligarchie, afgeleid van het Europees Parlement als de electieve aristocratie. En binnen die oligarchie van zeventwintig personen zijn het steeds twee personen die de werkelijke beslissingen doordrukken: de regeringsleiders van Frankrijk en Duitsland. Waarbij er sinds kort een tendens lijkt te ontstaan dat het een tandem van Frankrijk en Nederland wordt. Daarover straks meer.

Het Verdrag van Lissabon bevat geen verdedigingsmechanismen tegen autocratiserende oligarchie. Het is een chaotisch verdrag met colliderende (botsende) artikelen en met vele uitzonderingen op regels. Daardoor is dit het slechtste juridische document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geproduceerd. Voor de bij dit standpunt horende argumentatie verwijs ik naar de European Federalist Papers en naar het hierboven genoemde boek. Voor een voortreffelijk artikel over de noodzaak tot het inbouwen van mechanismen ter verdediging van de democratie verwijs ik naar ‘The institutional defences of democracy’ van Matteo Laruffa.

De Europese Raad verschuilt zich achter het unanimiteitsbeginsel

Een van de trucs waarmee de Europese Raad – net als de Veiligheidsraad in de VN – zijn onaantastbaarheid heeft georganiseerd is het nemen van besluiten bij unanimiteit van stemmen. Dat biedt het voordeel dat de Raad bij controversiële onderwerpen kan stellen: “Wij zijn het er allemaal mee eens”. Daardoor verstomt kritiek en kunnen regeringsleiders na het besluit niet tegen elkaar worden uitgespeeld.

Niet elk onderwerp valt onder de unanimiteitsregel. Voor sommige onderwerpen besluit de Europese Raad bij meerderheid van stemmen. Maar als het de toetreding van nieuwe lidstaten betreft – zoals het geval is met Albanië en Noord-Macedonië – geldt het unanimiteitsbeginsel. In de media is breed uitgemeten dat vooral Frankrijk en Nederland – gesteund door Denemarken en Spanje – de onderhandelingen over de toetreding wensten te stoppen. Dat geldt als een veto. Waarna de gehele Europese Raad zich achter een unaniem besluit tot afwijzing moest scharen.

In de volgende denklijn werk ik dit verder uit.

Macron en Rutte plegen ‘abus de pouvoir’

Op het punt van die unanimiteit in de Europese Raad spelen Macron en Rutte een curieus spel. In mijn artikel ‘Macron and Rutte: intergouvernementalism 2.0’ vertel ik hoe Macron in zijn Sorbonne-speech van september 2017 een aanval opende op het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad. Hij bepleitte besluitvorming bij meerderheid van stemmen om op die manier te voorkomen dat veto’s van een of enkele regeringsleiders besluitvorming over belangrijke kwesties zou blokkeren.

In zijn ‘Churchill Lecture’ in Zürich in februari 2019 nam Rutte nog krachtiger stelling tegen het unanimiteitsbeginsel. Althans voor enkele onderwerpen zoals het opleggen van sancties aan landen buiten de EU. Men hoeft niet veel kennis en ervaring met het openbaar bestuur te hebben om te voorspellen dat spoedig na het afschaffen van het unanimiteitsbeginsel voor een dergelijk onderwerp de Europese Raad via meerderheidsbesluiten ook sancties zal gaan opleggen aan EU-landen die zich niet conformeren aan de verdragsrechtelijke plichten en aan nadere overeenkomsten zoals bijvoorbeeld de opvang van immigranten.

Let wel, ik ben tegen het unanimiteitsbeginsel omdat het met zijn verkapte vetorecht alleen dienstbaar is aan het beschermen van nationale en nationalistische belangen. En dus niet dienstbaar aan een EU-belang, laat staan een Europees belang.

Maar wat zien we nu in het Albanië/Noord-Macedonië dossier? Er wordt gemanipuleerd met dat unanimiteitsbeginsel. En plein public hameren Macron en Rutte op de noodzaak tot afschaffing van het unanimiteitsbeginsel. Maar om Albanië en Noord-Macedonië buiten de deur te houden maken ze er gretig gebruik van.

Ik moet nu enkele juridische begrippen introduceren, wetende dat dit artikel onvoldoende ruimte biedt om ze in detail uit te leggen.

Aan de Franse jurisprudentie uit de vorige eeuw ontlenen rechtsstelsels van andere Europese landen enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur. Zo verbieden rechters besluiten op grond van détournement de pouvoir. Dat is het gebruiken van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Nauw verwant daaraan is het beginsel van abus de droit. Dat is het misbruiken van recht. Men kan twisten over de vraag of een van deze twee in deze casus aan de orde is. Maar het valt moeilijk te ontkennen dat een combinatie van beide beginselen zeker wel van toepassing is: abus de pouvoir, misbruik van bevoegdheid. Op het gebied van het Europese recht geldt dit inmiddels als een algemeen beginsel dat niet door organen van de EU geschonden mag worden. Ik adviseer Albanië en Noord-Macedonië om juridisch advies in te winnen of op grond hiervan een rechtszaak tegen de Europe Raad kan worden aangespannen.

Ik zie het gerommel van Macron en Rutte met het unanimiteitsbeginsel als beleidsafval van autocratiserende oligarchie. Beleidsafval in de zin van corruptie. Maar pas op. Ik heb het niet over de gangbare perceptie van corruptie in de zin van het aannemen van geld voor het verlenen van diensten. Het begrip ‘corruptie’ stamt af van het Latijnse woord ‘corrumpere’. En dat betekent ‘bederven’. Autocratiserende oligarchie zal altijd bederf opleveren. Of zoals Voltaire ooit zei: “Une droit porté trop loin devient une injustice” (Een te ver doorgevoerd recht wordt een onrecht).

Een federaal Europa zou dit probleem niet hebben

Ik kan in dit artikel niet de democratische waarden van een federaal Europa uiteenzetten. Ik verwijs kortheidshalve weer naar de hierboven genoemde literatuur. Ik volsta om te stellen dat alles wat in dit dossier fout gaat rechtstreeks voortkomt uit het feit dat het Verdrag van Lissabon een juridisch monster is dat zo snel mogelijk moet plaatsmaken voor een federale constitutie van de Verenigde Staten van Europa.

Als Europa een federale staatsinrichting zou hebben zouden de argumenten die Frankrijk, Nederland, Spanje en Denemarken in oktober 2019 opvoerden tegen het openen van nadere onderhandelingen over toetreding niet gelden. In een federaal Europa blijven de lidstaten weliswaar soeverein, maar vertrouwen ze de zorg voor een limitatieve reeks onderwerpen die ze zelf niet kunnen behartigen toe aan een federaal orgaan. Een van die onderwerpen betreft justitie. Zaken van corruptie- en misdaadbestrijding zouden dan vallen onder federale justitiële organen zoals federale politie en federale rechters.

I rest my case.

Powered by WishList Member - Membership Software